印度：阿萨姆邦利用政府技术解决方案进行公共财政体制改革-2024

GovTech 案例研究 ： 有效的解决方案授权公开披露 印度 ： 利用 GovTech Solutions 作为阿萨姆邦的推动者进行公共财政体制改革 简单、高效、透明的政府系统 版权所有 © 2024 国际复兴开发银行 / 世界银行地址：1818 H Street NW, 华盛顿 DC 20433电话：202-473-1000互联网：www.worldbank.org 本工作由世界银行的工作人员与外部贡献者共同完成。本报告所呈现的发现、解读和结论并不一定代表世界银行、其执行董事会或其所代表政府的观点。 世界银行不保证本工作所包含数据的准确性、完整性和时效性，并不对信息中的任何错误、遗漏或差异负责，也不承担与使用或未使用这些信息、方法、过程或结论有关的责任。本工作中的地图所示边界、颜色、名称和其他信息均不表示世界银行对任何领土法律地位的判断或对其边界的认可或接受。 此处不应构成、被解释或被认为是对于世界银行特权与豁免的限制或放弃，所有这些特权与豁免均特此保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。鉴于世界银行鼓励知识传播，只要完整引用本作品，即可免费复制其全部或部分内容，用于非商业目的。 关于权利和许可的任何疑问，包括附属权利，应发送至世界银行出版物部门，世界银行集团，美国华盛顿特区1818 H街NW，邮编：20433；传真：202- 522-2625；电邮：pubrights@worldbank.org。 Introduction 为了回应公民的期望并实现其发展目标，印度政府在服务交付方面做出了显著改进，例如在直接现金福利转移和基于简单高效政府系统的税收管理部门提供的服务上取得了显著进步。在次国家层面，政府越来越多地采用数字技术进行改革，以应对预算和财政限制以及公民对更快服务、减少与政府面对面接触的需求。在印度，各种类型的企业在多个领域与政府有交易往来，因此，使税收管理部门的服务数字化成为大多数州政府的首要优先事项之一。 阿萨姆邦是印度东北部七个州中最大的一个，拥有3100万人口。阿萨姆邦政府（GoA）致力于推动数字化转型，以加强该地区的公共财政管理（PFM）并提升其信息技术（ICT）系统，从而实现大规模的数字治理。自2016年起，GoA启动并扩大了一系列改革措施，旨在实现公共部门现代化的两个关键方面：巩固核心政府系统，尤其是强化公共财政管理系统；以及利用政府科技（GovTech）工具增强公共服务交付。 问题与目标 政府于2016年发布了一份白皮书，强调了影响国家财政表现的主要限制因素：预算膨胀而资源不足、对中央政府拨款的高度依赖、自有收入停滞、因自身未能及时报告前一笔拨款的使用情况而导致中央补助减少，以及相对较高的承诺。2 负债。 预算准备、分配及执行过程中存在挑战；信息管理系统过时；支出管理和税收管理中的几个关键流程，包括纳税人接口，仍采用手动操作；这些机构的人力资源能力有限。过去尝试利用ICT加强公共财政管理（Public Financial Management, PFM）系统并未取得显著成功，导致采取了较为保守和渐进的方法来采纳ICT解决方案。 在2016年白皮书之后，政府发展了一个雄心勃勃的计划，名为ReSTART阿萨姆——重构系统和技术以增强资源，以实现转型的阿萨姆——基于四大支柱（图2）。 世界银行印度治理全球实践团队与政府实体的财政部门合作，研究现有的公共财务管理系统、识别差距，并定义可能的解决方案。基于讨论与诊断分析，阿萨姆邦公共财政体制改革(ASPIRE) 项目是概念化的 ； 2017 年由世行董事会批准 ，并附有原件3 项目成本为 4400 万美元 ， 包括世界银行贷款 3500 万美元。 ASPIRe项目的项目开发目标是“为阿萨姆邦预算执行的可预测性和透明度改进以及税收管理效率做出贡献”。改革依赖于政府科技解决方案，包括开发和现代化支持适当政策和流程重组的信息通信技术（ICT）应用；自动化手动流程并加强控制；以及整合公共财政管理的核心领域，包括现金和债务管理以及政府采购（见图3）。识别的领域涵盖了支出和收入方面的关键功能。项目鼓励充分利用现有的电子采购应用，并着重解决机构强化和能力建设的缺口。 >>> 在国家政府的高层，策略明确——除非构建出更高效的ICT系统，否则政府将持续受到流程效率低下的困扰。政府意识到需要从先前的改革举措中汲取教训，并适应性地调整ICT解决方案及其实施方式以符合特定的州境需求。采取了多种缓解措施来应对发展ICT解决方案时可能产生的风险。在项目初期委派具有IT行业经验的高级公务员作为负责人，为公共财务管理系统（Public Financial Management, PFM）改革奠定了基础，并促进了采购和实施策略的决策过程。 尽管进行了扎实的分析、制定了新计划并确定了改革领军人物，改革之路及其实施并未轻松。项目执行过程中出现了多个问题和挑战，而新冠疫情引发的延误进一步加剧了这些问题。例如，项目领导面临着多重相互竞争的责任和短暂任期的挑战。同样地，技术团队对旧有ICT应用的熟悉与舒适感需要克服改革领军人物所面临的变革阻力。最后，咨询人员在东北地区参与采购机会的犹豫不决是项目的一个挑战性方面。 需要对技术方法和技术选项做出明智的选择，同时考虑容量限制和过往经验。这要求团队进行深入讨论以解决冲突观点、调和风险规避，从而确定、达成共识、批准并根据长期讨论与协商来调整解决方案。4 三年半的实施期限。 构建能力并支持GoA团队为识别、评估和实施ICT解决方案做好准备。 长期受限于全面改革、数字化进程及ICT解决方案的应用，导致政府在所需技能与可获取技能之间存在差距。这不仅要求员工愿意额外努力提升自身技能，还需确保有足够的人员能够投入时间参与项目活动并承担起责任。成功的关键因素包括： - 员工的主动学习和技能提升意愿；- 足够数量的员工能够专注于项目活动并承担责任；- 全面改革、数字化进程以及有效利用ICT解决方案的推进；- 创造一个鼓励持续学习和技能发展的环境；- 提供必要的资源和支持，以帮助员工克服技能差距并提高效率。• 为了缓解产能限制并增加领域知识，GoA团队访问了印度其他州，研究他们的预算执行管理系统（PFM），特别是财务管理系统（FMIS）和消费税系统，以了解采购、实施和维护的方式。 • 在世界银行组织了与全球专家的虚拟会议。来自政府方代表团的一支高级官员团队还访问了韩国，作为与韩国公共财政信息服务合作的一部分，以学习在韩国实施dBrain（韩国的FMIS）的经验。 • 雇佣设计和业务流程重组顾问来识别现有系统中的差距，并建议改进流程和程序。 • 雇佣项目管理顾问以支持内部团队工作，并监督系统集成商的表现和交付成果。 对于财政和商业税务系统而言，政府实体（GoA）拥有遗留应用，这些应用已过时、碎片化，并且高度依赖手动流程。因此，GoA 面临的决策是在现有系统基础上进行现代化改造，还是构建一个全新的系统。 •在财政系统案例中，政府实体（GoA）委托了一家小型软件开发商，逐步开发了一些关键预算和支出流程（统称为FinAssam）的模块，这些模块围绕现有的核心财政模块。根据技术评估和客观分析，政府实体决定将现有的FinAssam解决方案扩展到一个全面的FMIS（财务管理系统）。评估显示，抛弃现有模块采用全新的解决方案对于大约10,000个终端用户来说将是一场巨大的再学习过程，且伴随着开发风险。 对于商业税务现有解决方案的评估采用了类似的方法，但在这种情况下，决定创建一个全新的电子治理应用来替换过时且碎片化的系统。关键决策点在于，5 由印度2017年全国统一货物和服务税（Goods and Services Tax, 简称GST）的引入所带来的破坏性变革。这标志着全国范围内实施了一项新的间接税制度，该制度在全国各地统一，并采用了共同的信息技术平台。 技术与经济学和传统实践的选择 软件开发需要做出决策，这些决策可能影响解决方案的可持续性和运行及维护成本，如果技术或方法选择不当。 对于关税部门而言，定制解决方案是最具响应性的投标方案，该方案基于针对特定数据库开发的类似解决方案。此方案已在另一个州成功运行，有助于缩短开发和部署时间。政府进行了成本效益分析，以决定是否采用基于特定数据库的解决方案或要求应用程序使用开源数据库进行重新配置，此举可消除许可证费用。根据分析结果，政府决定实施基于特定数据库的解决方案。 在开发和推出各种应用的初期阶段缺乏功能性省级数据中心的情况下，政府采用了过渡性策略，在云端托管了大部分新解决方案，并计划在中期迁移到省级数据中心。这一决定还基于对一次性硬件采购成本与按需付费云服务提供商模式的利弊分析。所有应用现正被转移至省级数据中心。 数字解决方案 为公共部门技术（GovTech）解决方案，在财政管理改革中开发了多项数字应用。这些包括财务管理系统（FinAssam）；电子支付解决方案，电子政府收据会计系统（e-GRAS）；商业税和消费税管理的电子治理解决方案；以及正在最后阶段开发和部署、即将启用的直接利益转移数字基础设施（DIDS）应用程序，该应用将允许创建受益人登记册并促进向公民的现金转移。 除了e-GRAS外，所有应用均由本地私营企业定制开发，源代码归政府所有。e-GRAS则是印度政府信息中心（NIC）根据现有解决方案进行定制，其源代码归NIC所有。所有系统均为基于Web的应用程序，DIDS的一部分模块还提供了移动应用，如调查工具。此外，FMIS和DIDS解决方案基于开源平台。 软件开发和部署的持续时间和成本如下 ： •FMIS正在基于现有软件进行升级（包括功能和架构）以及扩大（新增模块），并在2021年10月首次上线。总成本为550万美元，包括维护费用。•eGRAS 于 2018 年 6 月上线 ， 定制和部署期为 30 个月。•商业税务应用的成本约为600万美元，包括硬件和维护费用；而消费税应用的成本为200万美元。这两个应用自2021年9月起，在经历了18个月的开发后开始运营。•开发DIDS及其运营/维护的成本高达150万美元（包括维护成本）。DIDS自2023年1月上线；其开发周期为13个月，预计运营/维护将持续26个月。 公共财务管理改革的整体目标是转变政府服务交付方式；强化机构、责任和透明度；并促进营商环境的改善。以下成果预计会实现。 • 以接近实时的速度向公民、企业以及州政府员工提供服务。• 通过转向数字服务来提升利益相关方参与度。• 开发连接式平台以支持政府交易。• 确保数据的及时性和完整性，以支持决策管理的改进。• 提升透明度和信息披露实践。• 通过堵塞流失渠道来增加自有收入来源。 在阿萨姆邦 PFM 中 GovTech 转型带来的好处 海关部门已通过新的电子治理解决方案，从完全的手动操作过渡到接近全自动化，从而在短时间内实现了数字化转型。例如，所有酒类注册、许可证续签以及运输许可现在均以符合既定服务标准的方式进行电子化处理。新的商业税解决方案取代了原有的过时且碎片化的解决方案，涵盖了由部门管理的五种税费，并将多个原先手动处理的客户服务流程数字化，包括电子报税、在线审核报税以及生成税收欠款证书。DIDS解决方案整合了三个现金转移项目，自2023年1月起，190万受益人每月直接通过银行账户收到2500万美元的现金转移。所有解决方案——FMIS、商业税、海关以及DIDS——都将与中央银行——印度储备银行的共同电子收款门户（e-Gras）和电子支付系统（e-Kuber）集成。 好处:服务交付和响应时间显著提升；公民遵守度及部门跟进减少人为干预；收入流失减少；收入增加；以及特定社会保护现金转移的更好交付。 电子收入收集解决方案（eGRAS）于2019-20年间推出，现已覆盖超过66个部门，包括消费税和商业税，这两个最大的收入部门。现在，通过eGRAS，超过95%的消费税和商业税收被收集。该应用支持了政府在COVID-19疫情期间的收入收集工