增长和投资的建设规划改革 ： 英国

促进增长和投资的建设规划改革 United Kingdom Agnese Carella, Pragyan Deb, and Nihal Haider SIP / 2024 / 031 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2024年6月14日完成时的可用信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告第24 / 204号单独发布。 2024JUL IMF精选议题文件 欧洲部 Agnese Carella，Pragyan Deb和Nihal Haider制定的增长和投资建设规划改革 授权S M Ali Abbas于2024年7月分发 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2024年6月14日完成时的可用信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告第24 / 204号单独发布。 摘要： 英国的建筑规划系统过于严格，决策的本地化和自由裁量权制度使其高度不可预测。它阻碍了新建筑（住宅和商业）和基础设施项目，限制了劳动力的流动（因为在前景更好的地区，由于无法负担的住房，工人被困在不理想的工作中）。这也增加了企业的投资成本，这些企业经常忍受漫长而不确定的等待时间，或者被迫搬迁到次优地点。国际和国内经验表明，需要对该系统进行协调一致的改革，重点是进行系统性改革，以减少授予许可方面的酌处决策。虽然这在政治上是困难的，但在一些关键领域取得切实进展是可能的：(i)为商业和大型住宅开发制定更广泛的地理和基于规则的决策，以减少投资者的不确定性；(ii)地方一级的数字化和标准化计划，此外，对指定的增长区域具有约束力；（iii）仔细审查范围，以在易于进入主要城市的车站附近释放环境或便利设施价值很小的绿化带土地；（iv）有针对性的激励措施（以克服新建建筑物的阻力）和对地方当局的资源（包括熟练的员工，以促进遵守新的环境要求）。 推荐引用:Agnese Carella, Pragyan Deb, and Nihal Haider. 2024. “Construction Planning Reforms for Growth and Investment ” IMFSelected Issues Paper (SIP / 2024 / 031). Washington, D. C.: International Monetary Fund. 选定的问题文件 促进增长和投资的建设规划改革United Kingdom 由Agnese Carella，Pragyan Deb和Nihal Haider编写 增长和投资的建设规划改革1 英国的建筑规划系统过于严格，决策的本地化和自由裁量权制度使其高度不可预测。它阻碍了新建筑（住宅和商业）和基础设施项目，限制了劳动力的流动（因为在前景更好的地区，由于无法负担的住房，工人被困在不理想的工作中）。这也增加了企业的投资成本，这些企业经常忍受漫长而不确定的等待时间，或者被迫搬迁到次优地点。国际和国内经验表明，需要对该系统进行协调一致的改革，重点是进行系统性改革，以减少授予许可方面的酌处决策。虽然这在政治上是困难的，但在几个关键领域取得切实进展是可能的： (i)为商业和大型住宅开发做出更广泛的地理和基于规则的决策，以减少投资者的不确定性；(ii)地方一级的数字化和标准化计划，此外，对指定的增长区域具有约束力；（iii）仔细审查范围，以在易于进入主要城市的车站附近释放环境或便利设施价值很小的绿化带土地；（iv）有针对性的激励措施（以克服新建建筑物的阻力）和对地方当局的资源（包括熟练的员工，以促进遵守新的环境要求）。 A.在国际背景下定位英国的建筑规划制度 1.全球范围内的建筑规划系统已从两个方面进行了分析：基于规则的与自由裁量的，地方与国家的制定和控制。在英国，加拿大，美国和爱尔兰，这种方法具有明显的酌处权，并且主要在地方一级进行管理，在最低级别的政府中具有很大的自由和自主权。2虽然国家政策提供了总体指导，但关于发展许可的决定是在当地做出的，可以说促进了更民主的结果，3但导致了一个支离破碎的系统，其中提案被单独审查，并且容易受到既得的地方利益，游说和“不在我的后院”（NIMBY）问题的影响。地方决策往往没有考虑更广泛的区域和国家增长利益和外部性，而是侧重于短期问题，如过度拥挤和对地方服务需求增加的担忧。相比之下，德国，法国和荷兰等欧洲同行坚持更基于规则的方法：法规规定土地使用到地块级别，和/或有一个结构化的框架，在该框架内，开发许可通常在遵守时自动授予。 这些国家的决策权往往集中在国家或区域一级，确保一致性，但可能牺牲地方投入和民主监督的粒度，也导致更多的官僚结构(和更不灵活的)，难以改变和适应当地条件。 2.现有文献还强调了土地使用政策在塑造住房负担能力，社会经济成果，区域不平等和劳动力流动方面的重要性。 正如Hilber和Vermele（2016）所建议的那样，灵活的规划系统和政策改革可以帮助缓解房价波动，特别是在供应限制和可开发土地有限的地区。通过减少监管障碍，这些措施有助于供应更好地适应需求，并创造一个更加平衡的住房市场。但是，在地方一级管理开发许可可能会使它们容易受到既得利益集团的游说，操纵和阻挠，从而导致不确定性，延误和住房。 短缺和地区差异。Erdma等人。（2019年）注意，地方土地使用法规可能会通过限制住房供应和抬高价格来加剧住房可负担性挑战，特别是对于低收入群体，这些群体在住房和租金上花费较高比例的收入而不享受房屋净值的增加。在英国（以及澳大利亚，加拿大，新西兰），严格的土地使用法规限制了城市住房供应，推高了成本并阻碍了地理流动性，特别是对就业前景较好的城市中心而言。与法国，德国和意大利相比，这些国家的住房相对较高（且负担得起的住房）就证明了这一点，法国，德国和意大利的土地使用法规更加灵活。基于规则的方法，具有有针对性的地方灵活性，可以提高效率和降低风险，增加住房供应弹性和降低价格（Shepherd，1988；Shepherd和Mayo，2001）。研究表明，这也可能减少大都市地区的隔离，提高邻里质量，并减轻空间不平等（Sttts，2021;Rothwell和Massey，2015）。 3.总体而言，与同行国家相比，英国的建筑规划系统过于严格，抑制了新建筑（住房和基础设施）和劳动力流动，4在英国，规划权限可以 增加高达10%的开发成本，同时也增加了该过程的延迟和不确定性。Watlig＆Breach（2023）发现，自1945年以来，由于规划限制，建造的房屋减少了近430万套（接近住房存量的五分之一）。Hilber & Vermele (2016)估计，在没有监管约束的情况下(i。Procedres.，地方规划当局拒绝拟议的开发)，在2000年代，价格将比实际低35%。自由裁量的规划方法加剧了住房短缺和可负担性，在高增长和低增长地区之间造成了持续且往往越来越大的差距。人们想搬到更多/更好的城市。5他们的家乡。那些搬到城市的人可能会面临过度拥挤的住宿，例如房屋股份，这可能会使理解和管理当地基础设施的需求变得更加困难。严格的土地使用监管使住房供应缺乏弹性，特别是在就业中心和城市，导致成本增加，阻碍地理流动性，并增加 工人通勤时间(见萨瑟兰2020年；谢和莫雷蒂，2019年；埃德曼，Frth，汉密尔顿2019年；柴郡，希尔伯和科斯特，2018年；罗斯威尔和梅西，2015年)。这个问题不成比例地影响了年轻人，他们往往不得不推迟独立生活：在20世纪50年代，70%的英国居民在34岁时拥有住房，但这个数字今天已经下降到不到34%。这种趋势显然引起了人们对代际公平的担忧，因为房价上涨将财富从需要购买房屋的年轻一代转移到了通常拥有房屋的老一代。 4.这导致英国商业投资率(占GDP的份额)下降，相对于2000年代，但对规划制度不那么严格的同行的投资损失。这在数据中心和生命科学等高增长领域尤其明显。英国在数据方面落后于其他几个国家 学公司，特别是在牛津或剑桥（国际知名的创新中心），正在选择美国波士顿等地点。 英国的商业发展面临着与住房相同的挑战，尤其是在建筑业，建筑业约占商业投资的一半。高成本是由严格且不可预测的 Planning system, with significant discretion given to decision - makers (see Cheshire and Hilber, 2018; Cheshire,Hilber and Kaplanis, 2015). Developments can be refused even if investors meet the specification of a local plan6or bemove to a次优location. As a result, the UK has seen no increase in the amount of builded - up land per particularsince 1990, which is in stark contrast to other B.国际和英国改革经验 5.社区驱动的城市更新政策在国际上有很好的例子。对经济适用房的追求为全球城市带来了一个核心挑战，其战略差异很大。社区参与成为有效城市规划的基石，促进居民、开发商和地方当局之间的合作。早在2017年，《住房白皮书》10英国政府承认社区的重要性 参与城市规划，并建议通过鼓励社区参与，地方领导和合作来增加住房供应和市场效率。11 在以色列居民和开发商共同致力于塑造他们社区的未来，两者都受益于激励措施，如居民装修建筑中的新公寓或更大公寓，以及开发商密度津贴的增加。这有助于一种主人翁感和赋权感，有可能避免NIMBY抵抗。地方当局监督和规范城市更新项目，确保与分区法律和规划政策保持一致，有可能加快审批程序，以更顺利地实施。例如，在Tama 38计划下，开发商与公寓楼居民合作，通过抗震改造和升级来提高现有住宅建筑的安全性。作为交换，开发商可以增加新楼层或扩展现有楼层，增加住房密度并创建潜在的新住宅单元。另一个计划是Pii -Bii（疏散重建），它拆除了旧的公寓楼，并在其位置建造了新建筑物。这需要获得居民的多数同意，他们可能会在新建筑中获得新的或升级的公寓，而开发商则有机会增加其他单位出售。社区参与是这些政策的关键方面，解决居民的关切，并确保项目符合社区的特点和需求。 在美国德克萨斯州休斯顿与旧金山和纽约形成鲜明对比，提供了另一种成功方法的例子。在德克萨斯州，城市发展的范式转变导致住房建设激增，其法规旨在授权土地所有者对其财产进行致密化。结果是房价明显低于有限制性规划系统的城市，在这些城市，由于供应受限，成本被推高。成功策略的核心在于“温和密度”的概念。12-一种强调适度致密化同时保持局部特征的方法。 2016年，奥克兰,新西兰将约四分之三的住宅用地划上分区，以方便建造密度更高的房屋。该计划创建了三种类型的住宅区：最密集的区域，具有最佳的交通连接，允许5至7层的住宅；其次是最密集的分区允许三层楼的住宅，而最不密集的则允许两个楼层，其占地面积比以前更大。这导致了该地区的建筑业繁荣，这阻止了这段时间新西兰其他地区房价和租金的大幅上涨。Greeaway - McGrevy和Phillips（2023）发现，升级分区促使奥克兰增加了建设，与没有升级分区的地区相比，建设趋势率增加了四倍以上。 6.成功的故事也可以从英国，如克罗伊登，伦敦。该行政区在2018年推出的规划指南允许房主将单户住宅转换为公寓，与伦敦其他地区相比，显着提高了供应和负担能力（见图）。但是，尽管促进小规模致密化的努力取得了成果，但在有争议的选举之后迅速废除，突显了挑战和灵活性以确保法规的长期可行性的必要性，并强调了在不断变化的政治格局中城市发展的挑战。13同时，从这一事件和其他面临政治反对的倡议（见方框1）中得到的教训一