二十届三中全会前瞻系列之三：目标导向和问题导向相结合的全面深化改革

2024.07.10 目标导向和问题导向相结合的全面深化改革 ——二十届三中全会前瞻系列之三 本报告导读： 预计二十届三中全会的改革文件将体现“目标导向定方向、问题导向定方案”。所谓 “目标导向”即围绕“中国式现代化”这一最大目标来展开；所谓“问题导向”即需要解决当前我国经济发展面临的现实问题，即老龄化导致的全社会资本风险偏好下降与需要高风险资本发展新质生产力之间的矛盾、土地财政下滑后现行央地财权事权不匹配加剧的矛盾、地方“锦标赛”经济发展模式与需要畅通国内大循环之间的矛盾。综合来看，预计新一轮财税体制改革、建设全国统一大市场、完善新型举国体制将会是改革重点。 摘要： 黄汝南(分析师) 010-83939779 huangrunan@gtjas.com 登记编号S0880523080001 刘姜枫(研究助理) 021-38031032 liujiangfeng028686@gtjas.com 登记编号S0880123070128 汪浩(分析师) 0755-23976659 宏观研究 “中国式现代化”是深化改革要实现的最大目标，从二十大报告对这一目标的具体表述来看，三中全会将围绕以下几个方面定方向： 1）实现全体人民共同富裕：以财税改革调节收入分配。逐步提高所得 税、财产税和资源税为主的直接税比重，降低间接税（如增值税）的 比重。 2）实现高质量发展：新型举国体制与要素市场化改革。新型举国体制是政府引导下实现科技产业突围的关键手段，而进一步要素市场化改革，推进全国统一大市场是关键。 3）丰富人民精神世界：社会文化事业改革。科技产业吸纳就业能力低 于传统劳动密集型产业导致就业存在压力的背景下，发展文化事业、 提高服务业比重也是实现高质量就业的必由之路。 4）人与自然和谐共生：继续推进节能降碳和绿色发展。2023年12月颁布建设美丽中国文件，节能降碳和绿色发展是促进人与自然和谐共 生的重要途径。 5）构建人类命运共同体：高水平对外开放。一是促进贸易、资本和人员的双向流通；二是积极参与全球合作和全球治理；三是促进制度型开放，也有利于促进国内制度改革与创新。 “奔着问题去、盯着问题改”，要求分析当前中国经济面临的现实问题，为全面深化改革定方案： 1）问题一：老龄化背景下全社会资本风偏下降与高风险资本发展科创之间的矛盾。改革方案包括：第一，培育耐心资本；第二，拓宽投 融资渠道，引导扩大主权财富基金、养老金、高校教育基金等多种形式的针对科技企业的投资；第三，发展拥有国家信用背书的债权转股权，例如探索专项债补充国资平台资本金，投资科创企业。 2）问题二：土地财政下滑后央地财权事权不匹配加剧的矛盾。改革方 案包括：第一，优化央地财权事权的划分，上收事权下放财权；第二 完善转移支付的直达机制；第三，进一步推进省以下财政体制改革。 3）问题三：地方“锦标赛”竞争与畅通国内大循环之间的矛盾。建立全国统一大市场是解决地方“锦标赛”竞争与畅通国内大循环的矛盾的根本举措。改革方案包括：第一，优化区域生产力布局，防止企业内卷式竞争；第二，清理“税收洼地”，维护区域间投资环境的稳定与公平；第三，促进劳动力、土地、能源、数据要素自由流动。 wanghao025053@gtjas.com 登记编号S0880521120002 相关报告 汇率压力下的跨境资本流动与政策选择 2024.07.08 历届三中全会改革回顾 2024.07.08 黄金再思考：定价范式的系统性转变 2024.07.07 “提前还贷”的最新数据呈两极分化 2024.07.07 一份超预期但仍然偏弱的就业报告 2024.07.06 宏观研 究 专题研 究 证券研究报 告 风险提示：依据过去的情况推断未来存在不系统、不全面的风险。 目录 1.目标导向定方向：围绕中国式现代化内涵推进改革3 1.1.实现全体人民共同富裕：以财税改革调节收入分配3 1.2.实现高质量发展：新型举国体制与要素市场化改革4 1.3.丰富人民精神世界：社会文化事业改革4 1.4.人与自然和谐共生：继续推进节能降碳和绿色发展5 1.5.构建人类命运共同体：高水平对外开放5 2.问题导向定方案：着重解决三个现实问题6 2.1.全社会资本风偏下降与需要高风险资本发展科创之间的矛盾6 2.2.土地财政下滑后央地财权事权不匹配加剧的矛盾7 2.3.地方“锦标赛”竞争与畅通国内大循环的矛盾8 3.风险提示9 在“二十届三中全会前瞻系列之二”中，我们回顾了改革开放以来历届三中全会的逻辑脉络，本篇我们聚焦即将召开的二十届三中全会可能讨论的改革方向。5月24日习总书记主持召开的企业和专家座谈会为下一步全面深 化改革指明了方向，即“坚持目标导向和问题导向相结合”，这一“目标”便是“推进中国式现代化”；而“奔着问题去、盯着问题改”则要求分析当前中国经济面临的现实问题，从而为深化改革定方案。 1.目标导向定方向：围绕中国式现代化内涵推进改革 党的二十大报告对中国式现代化“是什么”和“本质要求”做了详细阐述。从经济社会体制改革的角度来看，“人口规模巨大”和“全体人民共同富裕”的目标要求全面深化改革需要更多聚焦分配，“物质文明和精神文明相协调”的目标要求经济高质量发展和民生社会事业改革相结合，“走和平发展道路”的目标要求推进高水平对外开放，“人与自然和谐共生”的目标要求进一步推进绿色转型。预计三中全会改革方向将围绕这几点来展开。 图1：中国式现代化的内涵 数据来源：二十大报告，国泰君安证券研究 1.1.实现全体人民共同富裕：以财税改革调节收入分配 在十四届三中全会建立社会主义市场经济体制以来，中国收入分配相对稳定，劳动力报酬占比基本稳定在GDP总额的50%左右。其中在资本快速积累过程曾使得劳动报酬占比略有下滑，但在十八大以来这一水平明显回 升。 党的二十大报告提出，分配制度是促进共同富裕的基础性制度。因此要促进共同富裕，需要提高劳动报酬在初次分配和二次分配中的比重。其中初次分配在社会主义市场经济条件下由市场决定，市场对资源配置起决定性作用； 而二次分配则依赖政府的调节，主要包括基本社会保障、税收和财政转移支付等。 以财税改革调节二次收入分配是当前实现全体人民共同富裕的重要方式。党的十九届四中全会提出“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重”。 直接税无法转嫁，由纳税人直接负担，有利于国家对最终收入进行直接调控。当前国内增值税占税收比重近4成、国内消费税占比1成、进口增值税与 消费税占比1成。因此需要逐步提高所得税、财产税和资源税为主的直接税比重，降低间接税（如增值税、消费税）的比重。 图2：劳动者报酬占GDP比重在52%左右中枢水平图3：全面实施“营改增”后增值税占比稳定在近40% 数据来源：Wind，国泰君安证券研究数据来源：Wind，国泰君安证券研究 1.2.实现高质量发展：新型举国体制与要素市场化改革 三中全会多次讨论政府与市场的关系。十四届三中全会提出“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”；十八届三中全会则提出“市场在资 源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。 聚焦高质量发展，对于政府与市场的关系落到新型举国体制与要素市场化改革的推进中： 一方面，新型举国体制是政府引导下实现科技产业突围的关键手段。通过供给型、需求型和环境型产业政策引导社会资源向科技产业倾斜；同时各地方政府成立产业投资基金，近7成投向科技制造，使这些行业相互“赛马”， 最终攻克“卡脖子”技术。 另一方面，进一步推进要素市场化改革，需要以全国统一大市场建设作保障。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出,要从土地和劳动力、资本、技术和数据、能源、生态环境�个方面入手打造统一 的要素和资源市场，以打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，让要素更好地为供给服务，以高质量供给创造和引领需求，畅通国内大循环，推动经济实现高质量发展。预计推动全国统一大市场相关表述将会在会议中重点提及。 图4：三种类型的产业政策图5：政府产业投资基金近7成投向科技制造 数据来源：Wind，国泰君安证券研究数据来源：Wind，国泰君安证券研究 1.3.丰富人民精神世界：社会文化事业改革 十八届三中全会曾提出的“推进文化体制机制创新”是建设社会主义文化强国、增强国家文化软实力的重要抓手，而“推进社会事业改革创新”也是实现发展成果更多更公平惠及全体人民重要途径。 在当前经济转型的背景下，发展文化事业也是促进高质量就业的重要抓手。结合中央政治局第十四次集体学习提出的“促进高质量就业”，在经济转型而科技产业吸纳就业能力低于传统劳动密集型产业导致就业存在压力的背 景下，发展文化事业、提高服务业比重也是实现高质量就业的必由之路。图6：科技产业吸纳就业能力低于传统劳动密集型产业 数据来源：《2020年投入产出表》，Wind，国泰君安证券研究；注：按增加值加权计算 1.4.人与自然和谐共生：继续推进节能降碳和绿色发展 十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，此后出台了大量绿色低碳相关文件。2023年12月发布的《中共中央国务院关 于全面推进美丽中国建设的意见》要求“抓好生态文明制度建设，加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局”。节能降碳和绿色发展是促进人与自然和谐共生的重要途径，预计三中全会对此将继续作出部署。 图7：十八届三中全会以来出台的绿色低碳相关政策文件 时间2013年9月 出台单位 国务院 政策文件 《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》 2015年5月 中共中央、国务院 《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》 2017年1月 国务院 《“十三五”节能减排综合工作方案》 2017年7月 国务院办公厅 《禁止洋垃圾入境推进固体废弃物进口管理制度改革实施方华的通如) 2017年9月 中共中央办公厅、国务院办公厅 《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》 2018年6月 中共中央、国务院 《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》 2020年3月 中共申央办公厅、国务院办公厅 《关于构建现代环境治理体系的指导意见》 2021年2月 国务院 《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》 2021年10月 中共中央办公厅、国务院办公厅 《关于推动城乡建设绿色发展的意见》 2021年10月 中共中央、国务院 《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰中和工作的意见》 2022年1月 国务院 《国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》 2022年3月 国务院办公厅 《关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》 2022年5月 国务院办公厅 《关于印发新污染物治理行动方案的通知》 2023年12月 国务院 《国务院关于印发《空气质量持续改善行动计划》的通知》 2024年1月 中共中央、国务院 《关于全面推进美丽中国建设的意见》 2024年2月 国务院办公厅 《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》 2024年3月 中共中央办公厅、国务院办公厅 《关于加强生态环境分区管控的意见》 2024年5月 国务院 《国务院关于印发《2024—2025年节能降碳行动方案》的通知》 数据来源：《2020年投入产出表》，Wind，国泰君安证券研究；注：按增加值加权计算 1.5.构建人类命运共同体：高水平对外开放 总书记强调：“必须坚持扩大开放，不断推动共建人类命运共同体。”高水平对外开放是建立人类命运共同体的重要途经，预计三中全会将在促进人财物的双向流通、参与全球合作和全球治理以及促进制度型开放方面作出部署。 一是促进贸易、资本和人员的双向流通，在投资方面，2024年2月