中国银发经济的政策、现状与趋势展望

中国银发经济的政策、现状与趋势展望 摘要 2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，指出“银发经济”是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一 系 列 经 济 活 动 的 总 和 。与 此 前 国 家 统 计 局 发 布 的 《养 老 产 业 统 计 分 类（2020）》中的“养老产业”以及政商界常用的“老龄经济”等概念相比，“银发经济”的范畴更广。一方面，推动银发经济发展要坚持统筹协同原则，需要统筹推动养老事业和产业协同发展，并促进多元业态深度融合。另一方面，银发经济强调了个体生命周期和社会的代际传递，其不仅包括“老年阶段的老龄经济”，还包括“未老阶段的备老经济”。发展银发经济，既是应对人口老龄化、实现人民对美好生活向往的必然要求，也是推动形成国内经济高质量发展新支柱的必由之路。 相关研究报告： 1.《“平急两用”公共基础设施政策 解读与债市 观察》，2024.03.22 自2019年11月中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》以来，国家发改委、住建部、民政部、工信部、卫健委、金融监管局、商务部等多个国家部门机构已出台政策，在适老化设施建设、养老服务供给、涉老诈骗监管、老年用品供给、数字化技术赋能、养老金融服务、国际养老合作等方面对银发经济的发展持续给予支持。在近年国家层面颁布的政策文件中，对于“银发经济”的表述呈现出逐渐加强深化的趋势。地方层面来看，各地方政府结合本地情况，在其“十四五”规划及相关政策文件中也积极规划发展银发经济，强调产业融合、科技支撑，以有效应对人口老龄化并促进地方经济增长。 当前，银发经济的需求侧呈现大规模、多层次、多样化的特点；供给侧在养老设施、养老服务、老年用品、智慧健康、文化旅游、养老金融等领域产业已有序发展，但整体规模质量水平有待提高。 展望未来，银发经济将朝着规模化、标准化、集群化、品牌化方向高质量发展。随着老龄化的加剧和消费需求的增长，银发经济产业规模将持续扩大，服务和品种将更加多元化和个性化。政府也有望加大财政支持、完善法规制度和产业标准以加强市场监管。同时，银发经济产业集群也将日益壮大，规划布局的高水平银发经济产业园区将促进产业资源优化配置，并推进跨区域、国际性合作。此外，产业的品牌效应将逐渐凸显，更多细分领域龙头企业将涌现。 一、银发经济背景概述 （一）政策脉络 随着人类文明进步，人类预期寿命有所延长，人口老龄化也成为全球各个国家普遍的社会趋势。国际方面，人口老龄化已被视为一个全球性的挑战和机遇，各国都在寻求通过发展银发经济等方式来应对老龄化带来的问题。国内方面，2019年11月中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》标志着“积极应对人口老龄化”于已上升为国家战略，国家发改委、住建部、民政部、工信部、卫健委、金融监管局、商务部等部门机构分别在适老化设施建设、养老服务供给、涉老诈骗监管、老年用品供给、数字化技术赋能、养老金融服务、国际养老合作等方面对银发经济的发展持续给予支持。 在近年来国家层面颁布的政策文件中，对于“银发经济”的表述呈现出逐渐加强深化的趋势（表1），这不仅反映了官方对于老年人口日益增长带来的社会压力和经济潜力的高度认识，同时也揭示了政府在支持和促进银发经济领域发展的政策目标与扶持力度的增强。 2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，其中首次提出银发经济的概念，指出“发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”。 2021年11月，中共中央、国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》，要求“积极培育银发经济”，具体包括“加强规划引导”和“发展适老产业”等两方面。 2022年11月，由国家发改委、商务部和联合国人口基金共同主办的第五届中国国际进口博览会虹桥国际经济论坛的“全球老龄化机遇共享”分论坛上，与会人员讨论了发展“银发经济”的有效路径和应对人口老龄化的国际经验。 2022年2月，国务院发布《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，要求“大力发展银发经济”，具体包括“发展壮大老年用品产业”“促进老年用品科技化、智能化升级”“有序发展老年人普惠金融服务”等方面。 2023年12月，中央经济工作会议强调发展银发经济，推动人口高质量发展，并提出要织密扎牢社会保障网，加快完善生育支持政策体系。 2024年1月，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，研究发展银发经济的政策举措，强调政府与市场协同，增加基本公共服务供给，满足老年人多层次需求。同月，国务院印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（简称“《意见》”），为我国首个以“银发经济”命名的文件。《意见》指出“加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展，培育高精尖产品和高品质服务模式，让老年人共享发展成果、安享幸福晚年，不断实现人民对美好生活的向往”。《意见》提出了四个方面的26项举措，包括发展民生事业解决急难愁盼、扩大产品供给提升质量水平、聚焦多样化需求培育潜力产业、强化要素保障切实把实事办好等。 地方层面来看，多个省区发布的“十四五”老龄事业发展规划和养老服务体系规划，以及2024年政府重点工作任务中，均提及要发展银发经济、健全产业体系，以壮大产业规模、培育新的经济增长点（表2）。同时，已有江苏、福建、上海、贵州等超20个省区出台以“养老服务条例”命名的地方法规，为银发经济提供了法律保障和制度框架。此外，北京、上海、重庆、四川、吉林、黑龙江、广西、山东等地方政府在强调产业融合、注重科技支撑、鼓励消费促进等方面出台了更具针对性的政策文件。整体来看，随着人口老龄化的不断加剧，银发经济已经成为各地政府关注和发展的重要领域，并在政策制定和实施中充分考虑了本地实际情况和需求，这对于推动银发经济持续高质量发展奠定了坚实基础。 （二）定义范畴 根据国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，“银发经济”是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。 与此前国家统计局发布的《养老产业统计分类（2020）》中的“养老产业”以及政商界常用的“老龄经济”等概念相比，“银发经济”的范畴更广。一方面，推动银发经济发展要坚持统筹协同原则，需要统筹推动养老事业和养老产业协同发展，并促进多元业态深度融合；另一方面，银发经济考虑了个体生命周期和社会的代际传递，其不仅包括“老年阶段的老龄经济”，还包括“未老阶段的备老经济”，强调了个体在不同人生阶段对于健康、财富的全面规划。 （三）目标意义 银发经济具有涉及面广、产业链长、业态多元的特点，蕴含着巨大的发展潜力。发展银发经济，既是应对人口老龄化、实现人民对美好生活向往的必然要求，也是推动形成国内经济高质量发展新支柱的必由之路。一方面，发展银发经济有助于缓解人口老龄化带来的社会压力，通过提供多样化高品质的养老服务和产品，满足人们年老时在生活、健康、文化等方面的需求，提升居民老年生活质量和幸福感，确保老年人口得到有效的社会和经济支持，减轻家庭养老负担，促进社会和谐稳定；另一方面，银发经济有望作为推动经济社会高质量发展的新动能，促进产业结构优化升级，激发市场活力，创造新的消费热点和投资领域，进一步推动中国式现代化发展。 二、银发经济发展现状 （一）需求侧：呈现大规模、多层次、多样化特点 1.老龄化发展迅速、规模巨大 依照联合国和世界卫生组织标准，当一个国家60岁以上人口比重超过10%或65岁以上人口比重超过7%，即步入轻度老龄化社会；60岁以上人口比重超过20%或65岁以上人口比重超过14%，即步入中度老龄化社会；60岁以上人口比重超过30%或65岁以上人口比重超过21%，即步入重度老龄化社会。根据国家统计局数据，截至2023年底，我国60岁及以上人口、65岁及以上人口分别达到2.97亿人、2.17亿人，对应人口占比分别为21.07%、15.38%，我国已全面进入中度老龄化阶段（图1）。根据陆杰华（2023）1预测，2025年、2035年、2050年我国60岁及以上老年人口数量将达到3.1亿、4.2亿和5.1亿，对应老年人口占比预计为21.47%、30.31%和38.81%。 受宏观环境、科技变化、教育水平等因素影响，不同年代出生人口差异较大。自1949年以来，中国共经历三次“婴儿潮”，对应的“50后”“60后”“80后”分别于2015年、2025年、2045年步入65岁（图2）。中国的计划生育政策于1979年开始实施，该政策对出生人口数量产生了显著影响。从数据上看，虽然计划生育政策实施后的几年内出生人数仍然较高，但之后逐渐呈现下降趋势。特别是近年来，在社会经济水平、教育文化水平的提高，以及抚养成本增加等趋势下，许多家庭生育意愿有所降低，致使尽管“全面二孩”和“全面三孩”等政策出台后出生人口仍然持续下降。预计21世纪上半叶，中国将呈现老年人规模持续增加、老年人口占比快速提升、老年需求变化迅速的特点。 2.人口结构性差异大、未富先老趋势明显 我国人口老龄化存在显著的地区差异，整体呈现东部地区比西部地区程度深、一线城市比二三线城市程度深、农村比城市程度深的特点。根据2020年全国第七次人口普查（简称“七普”）数据，我国31个省区中共有12个已步入中度老龄化，18个为轻度老龄化，1个尚未步入老龄化。从分布地区看，东北地区、中部地区、东部地区、西部地区平均60岁及以上人口占比分别为24.00%、18.83%、18.89%、16.00%，65岁及以上人口占比分别为16.21%、13.78%、13.30%、11.60%。从城市能级来看，国家统计局70大中城市样本中多数城市已进入轻度老龄化（37个）和中度老龄化（31个），并呈现从一线到三线老龄化程度逐渐加深的特点。从行政类型来看，城镇尚在轻度老龄化区间，而乡村已迈入中度老龄化进程。 我国人均养老金水平较低，且不同区域差距较大，老年群体或面临购买力不充足问题。根据七普数据，67%的老年人主要收入来源为退休养老金和家庭成员供养，其余靠劳动收入、最低生活保障金和失业保险金、财产性收入的老年人占比分别为22%、4%、1%。根据全国31省区人社厅数据，2022年离退休人群平均养老金仅3516元。分省区来看，各省区平均养老金差异较大，2022年养老金水平最高的地区西藏，较养老金水平最低的地区吉林相差2437元。 此外，根据世界银行数据，与美国、日本、韩国等发达国家相比，2022年的中国人口老龄化程度已与6年前韩国、10年前的美国、30年前的日本相当，但人均GDP较主流老龄化发达国家有明显差距（图3）。 3.多层次、多样化的老年需求 （1）需求层次划分 根据马斯洛需求层次理论，人类需求可以划分为生理、安全、情感、尊重和自我实现等五个层次。针对人们年老时的需求来看，即可划分为老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为等五个需求层次（图4），分别对应老年人的生理需求、安全健康需求、精神情感需求、教育学习需求和自我实现需求。在加强对老年人基础性的老有所养、老有所医的需求保障之余，满足老有所乐、老有所学、老有所为等更高层次需求的产业发展也是大势所趋。 （2）养老模式偏好 养老模式按照老年人居住场所可以划分为居家养老、社区养老、机构养老三种类型。我国老年人口整体健康水平较好、与家人同住居多。根据七普数据，从老年群体健康状况来看，健康、基本健康、不健康但生活能自理、不健康且生活不能自理的老年人占比分别为55%、33%、10%、2%；从老年群体居住状况来看，与配偶子女同住、独居、入住机构的老年人占比分别为83%、12%、0.73%。国家卫健委老龄健康司司长王海东表示，2021年我国选择居家养老的老年人占比90%，依托社区养老的老年人约7%，选择入住机构养老的老年人仅3%，由此形成“9073”的格局。 具体来看，社区养老又可以划分为传统社区和房地产商专门开发的老年社区；机构养老又可以划分为政府设立的社会福利院、敬