纳米比亚农业灾害风险金融和保险诊断2023

公共披露授权纳米比亚农业灾害风险财政和保险诊断报告 公共披露授权阿贾伊·奈尔，巴里·马赫，凯利莱·恩杜洛vu，安德烈亚·斯托帕，克里斯·霍夫卡 这项工作是世界银行工作人员以及外部贡献者的成果。本工作中表述的发现、解释和结论并不一定反映世界银行的观点、其执行董事会的观点或他们所代表的政府的观点。 世界银行不对本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性进行保证，也不承担关于信息的错误、遗漏或差异的责任，或关于使用或不使用信息、方法、程序或结论的赔偿责任。本作品中任何地图上的边界、颜色、名称和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位的判断，或对这类边界的认可或接受。 本文件内任何内容均不构成、不解释为或视为对世界银行特权与豁免权的限制或放弃，所有这些特权与豁免权均特别保留。 权利与许可 本作品中包含的内容受版权保护。鉴于世界银行鼓励其知识的传播，只要充分注明本作品的出处，本作品可以全部或部分用于非商业目的的复制。 关于版权和许可问题，包括子版权，应致信世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 封面照片：iStock RobF73 >>>盒子 >>>数字 >>>数字 >>> 表格 缩略语 致谢 本报告由包括Ajai Nair（高级金融部门专家和任务小组组长）、Barry Maher（高级金融部门专家和技术负责人）、Qhelile Ndlovu（金融部门专家，EFNRF）、Andrea Stoppa和Chris Hoveka（顾问）在内的团队编制。Chris Hoveka支持国家参与，并撰写了引言和国家背景章节；Qhelile Ndlovu领导灾害风险金融评估并撰写了本章；Andrea Stoppa领导农业保险评估并撰写了本章；所有作者都参与了建议章节的撰写。经济学家Dumisani Sihle Ngwenya为本章的国家背景做出了贡献，Gracelin Baskaran（顾问）为本章的农业金融分析做出了贡献，并帮助改善了报告的整体结构。Magdeline Mmaserole Mabuela和Mariama Daifour Ba（均为项目助理）提供了行政支持。Charles Hagner进行了校对，Bruna Sofia Simoes设计了报告的生产并提供了支持。本报告在国家主任Marie Francoise Marie-Nelly和业务经理Douglas Pearce的指导下编制。 本报告的撰写离不开纳米比亚几所机构的贡献，包括财政部；农业部、水利部和土地改革部；总理办公室；以及纳米比亚金融机构监管局（NAMFISA）。纳米比亚农业委员会、纳米比亚农业银行和纳米比亚气象服务提供了数据，这些数据为报告的撰写提供了信息支持；报告的编写还受益于与保险业的广泛磋商，以及在整个诊断任务中会晤的所有实体的见解（详细名单见附件A）和进一步的磋商。 作者们想感谢NAMFISA研究和政策总经理Floris Fleermuys为该机构领导参与的互动；保险政策顾问Irene Shebo为审查提供意见；以及保险政策分析师Engelberth Linyando和助理Gizelle Job为促进诊断任务提供便利。作者们还感谢农业保险技术工作组成员和行业代表提供的意见。最后，作者们也想感谢 承认世界银行同行评审员提供的宝贵评审意见：Hardwick Tchale，高级农业经济学家；John Plevin，高级金融部门专家；以及Brice Gakombe，高级金融部门专家。 本报告由英国政府外交、联邦和发展办公室通过灾难保护计划提供资金支持而编制。 前言 纳米比亚对气候冲击极为脆弱，尤其是干旱。这些冲击对农业和基础设施造成了毁灭性的影响，而且这些冲击的频率和强度也在增加。在过去的20年中，有6年宣布了国家灾难状态。此外，预计气候变化将进一步加剧纳米比亚对气候冲击的脆弱性。因此，纳米比亚迫切需要评估我们应对这一挑战的准备情况。正是在这个背景下，我请求世界银行开展一项诊断工作，以指导设计并实施一个针对小规模农民的基于指数的农业保险计划。 我想感谢世界银行管理层接受我们的请求，以及承担进行彻底评估和有见地推荐的任务团队。我欢迎将诊断范围扩大到包括农业部门的灾害风险融资评估，以及报告为纳米比亚提出的考虑制定国家灾害风险融资政策以及采取增加小农户获得金融服务机会的行动的建议。我还欢迎报告中的建议，即在公共私营合作伙伴关系的国家计划框架内支持农业保险。 本人亦想对纳米比亚金融机构监管局在领导世界银行开展此项目方面表示衷心感谢，对技术委员会成员的贡献予以肯定，并对广泛的公共和私营部门利益相关者对这份报告准备工作的贡献表示敬意。 财政部期待与农业部、水利和土地改革部、总理办公室、纳米比亚金融机构监管局以及其他公共和私营部门利益相关者合作，将本报告中的建议转化为政策和项目，以帮助纳米比亚更有效地应对当前挑战。 执行摘要 导言与国家背景 这份诊断报告是根据纳米比亚共和国政府（GRN）的技术援助请求而编制的，旨在支持设计并实施一个针对小规模农户的基于指数的农业保险计划的制定和实施。基于与纳米比亚金融机构监管局（NAMFISA）的非银行金融机构监管机构和主要对应方的初步磋商，一致同意扩大诊断范围，包括灾害风险融资（DRF），重点关注农业部门。越来越多的人认为，农业保险计划，尤其是旨在保护小农的计划，最好在更广泛的DRF框架内设计，因为只有与市场相连的小农才能通过微观层面或零售农业保险计划有效地接触到，而自给自足的农民则需要使用宏观层面工具或其他DRF机制来保护。 该诊断工作是在与关键公共和私营部门利益相关者的紧密协调下进行的。主要咨询的公共部门利益相关者包括财政部（MoF）、农业部、水利和土地改革部（MAWLR）、总理办公室（OPM）、NAMFISA、纳米比亚发展银行（DBN）、纳米比亚农业银行；纳米比亚农学委员会、环境投资基金、国家气候变化委员会、纳米比亚大学和纳米比亚气象服务。主要咨询的私营部门利益相关者包括纳米比亚红十字会、部分银行和保险公司以及农民组织。 农业在纳米比亚经济中扮演着重要角色。农业部门为纳米比亚70%以上的人口提供直接和间接的生活来源。然而，大多数农业活动依赖于对气候敏感的次级部门，如作物生产和畜牧业。2021年，该部门占国内生产总值的约8%，并雇佣了约23%的劳动力。畜牧业和作物产业主导着农业部门，占农业GDP的60%。 农业部门呈现二分结构；大量的小农和自给自足的农民与相对较少的中等到大规模商业生产者并存。 小农和自给自足的农民大多在无产权证明的土地上经营，这些土地属于公有地租制度，而传统的生产方式仍然占主导地位。 贫困和脆弱群体难以应对冲击，且难以迅速从冲击中恢复，从而增加了他们的金融韧性。由于越来越多的国家认识到政府在提供和促进对战略资产和人群的金融保护方面所起的作用，撒哈拉以南非洲的记录数量国家正在制定DRF策略。 这些农民的农业系统通常是混合系统，包括用于国内消费的小块农田、蔬菜和牲畜。商业领域由商业性养牛和少量牲畜（主要是羊和山羊）养殖业主导。 纳米比亚拥有发达的金融体系，但小农户对金融的获取有限。 纳米比亚对私营部门的国内信贷在2021年接近70%，显著高于撒哈拉以南非洲的平均水平（37%）。商业银行是农业部门最大的融资机构，2021年融资额为58亿纳元，占其贷款组合的5.5%。然而，大部分这笔信贷估计流向了大型商业农业部门和涉农企业。此外，国有的农业银行AgriBank的贷款也大部分流向了商业农业部门；2021年，AgriBank的贷款总额为29亿纳元。更进一步，AgriBank的财务表现仍然令人担忧；2021年，其超过四分之一的贷款处于不良状态。 纳米比亚目前的DRF方法完全依赖于风险保留，不使用风险转移工具。这种方法提供了较低的经济保障，并导致对中到重度冲击 的严重资金缺口。国家灾害基金是用于保障农民经济安全的主要工具，而粮食储备用于保障食物不安全家庭的利益。缺乏风险转移工具和对预算应急融资的过度依赖意味着，在面对灾害时，多个部门的开发计划存在被破坏的风险。 此外，工具的碎片化导致成本效率低下，而在运营能力方面的主要限制则导致成本高昂的延误。管理同一风险层级的多个基金会重复成本和功能。大量使用实物援助通过增加物流成本加剧了这种情况。国家灾害基金索赔结算过程是手工的、基于纸质的，且繁琐。在MAWLR和OPM的应急管理单位在遭受冲击时严重能力受限，几乎没有任何的应急储备能力。总体而言，牲畜营销和饲料激励计划的受益人可能需要超过两个月的时间才能收到赔偿。 尽管如此，小农户越来越多地参与到正式的金融体系中来，这为增加该部分群体的融资渠道提供了机会。世界银行的Findex数据显示，在2014年至2021年之间，通过金融机构进行农产品销售收款的个人比例从12%增加至54%，而只使用现金的收款人比例则从71%降至23%。 灾害风险金融：概述及纳米比亚现状 由于缺乏全面金融保障计划，农业部门面临显著金融保障缺口。此诊断估计差距约为95%。在2013年至2019年期间，GRN的干旱救济和恢复计划估计仅覆盖了农业和畜牧业总损失的5%。鉴于气候变化的影响和有限的应对机制，开发稳健的金融保障机制对于商业和社区农民来说具有迫切需求。 DRF包括预先安排财务资源，以确保在灾害响应和早期恢复阶段能够及时、稳定地获取资金，这对于促进具有韧性的发展至关重要。DRF旨在通过提前规划资金来源及其实施方式来提高灾害响应的有效性并降低成本。这种财务保障有助于受影响的政府、企业、农民、家庭以及最需要的群体。 扩大纳米比亚小农户的农业保险规模 通过遥感设备（即，卫星、飞机和无人机）收集的天气和大气数据也越来越被用于农业保险。 农业保险是管理农业中气候和其他生产风险的重要风险转移工具。当作为全面风险管理策略的一部分提供时，保险可以通过激励更好的风险管理行为、对高收益生产的投资以及消费平滑来提高经济福利。 公共部门的支持对于初期市场发展和扩大访问及使用规模至关重要。 初始市场发展支持包括建立机构结构，使公私部门能够有效协作，提供创业成本融资，包括产品开发和初步推广，并为扩大访问和使用的规模提供补贴。政府还可能需要将农业保险作为获取其他公共资助服务的条件，例如通过公共部门银行提供的农业信贷、投入补贴或灾害支持。 基于指数的保险是纳米比亚农业的首推方法。指数保险旨在根据一个旨在作为“代理”损失的指标进行赔付。在小农户环境中，指数保险通常比赔偿产品具有许多优势，但也存在一些缺点。基于指数产品的最主要缺点是基差风险，即农民所经历的损失与保险政策触发的赔付之间的不匹配。评估基差风险事件发生的可能性以及定义如何处理此类事件的结果，是确定是否以及如何实施拟议的指数保险产品的关键前提。 在纳米比亚，目前对赔偿和基于指数的农业保险的获取都有限。保险仅适用于商业农民，主要用于责任保险和资产（建筑 、车辆等）保护。然而，对农业风险管理兴趣的增长，以及近期测试或正在考虑的一系列保险及其他风险转移选项。NamibRe，这家国有国家再保险公司，正在开发一种主权干旱保险解决方案。纳米比亚特别风险保险协会（NASRIA）正在开发一种基于气象站测量的降雨量，针对干旱和洪水等风险的微观级牲畜指数解决方案。Hollard，一家商业保险公司，已经测试了一种基于植被指数的干旱牲畜指数保险。 指数型农业保险可以在“微观”、“中观”和“宏观”三个层面实施。在微观层面上，保险政策持有者是农民；在中等层面上，政策持有者是服务提供商，例如金融服务提供商、农民协会以及投入品供应商，他们通过为他们服务农民而间接接触到农业风险。在宏观层面上，保险销售给发展中国家的政府或救济机构以及灾害管理机构的。 建议 本诊断报告针对纳米比亚的DRF（灾害风险管理基金）强化提出六项建议，以支持小农户农业保险的引