约旦的财政政策、贫困和不平等：税收和公共支出的作用（英）

政策研究工作文件10732约旦的财政政策、贫困与不平等税收和公共支出的作用劳拉 · 罗德里格斯 · 马修 · 威 - 波伊贫困与公平全球实践 2024 年 3 月授权公开披露授权公开披露 政策研究工作文件系列传播了正在进行的工作结果，以鼓励就发展问题交换意见。该系列的目标是快速得出发现，即使演示文稿还不够完善。论文带有作者的姓名，应相应地引用。本文表达的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行 / 世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或它们所代表的政府的观点。Abstract分析谁从不同的税收和支出中受益，对于了解财政政策如何影响约旦的贫困和不平等很重要。这项研究追踪了约旦财政制度如何影响不同的家庭，同时缴纳所得税和商品及服务税，并受益于社会援助和服务，例如现金转移，电力和水补贴，教育和卫生。研究发现，约旦目前的财政制度是适度进步的，但还可以实现更多目标。以基尼指数衡量的不平等现象在家庭市场之间下降了 5.8 点。收入和财政后收入 (在缴纳所得税和消费税以及接受政府转移支付和补贴服务之后) 。仅考虑货币税和福利 （ 即不包括非现金教育和医疗服务 ） 时，不平等仅下降 2.6 个百分点，贫困几乎与官方贫困率相同。尽管如此，最近社会援助计划的扩大使约旦的财政政策更加平等，并且还有其他改革的余地，这些改革既可以缩小财政缺口，又可以进一步减少贫困和不平等。本文是贫困与公平全球实践的产物。这是世界银行为开放其研究并为世界各地的发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。政策研究工作文件也在 http: / / www 上发布。世界银行。org / prwp.作者可以通过 lrodrigezta @ worldba 联系。org 和 mwaipoi @ worldba 。由研究支持团队制作政策研究工作文件 10732 约旦的财政政策、贫困与不平等税收和公共支出的作用 1Laura Rodriguez 和 Matthew Wai - PoiJEL:D31 、 H22 、 I381 Laura Rodriguez （ lrodrigueztak @ worldbank. org ， 经济学家 ， 贫困与公平全球实践 ） 和 Matthew Wai - Poi （ mwaipoi @ worldbank. org ， 首席经济学家 ， 贫困与公平全球实践 ） 。作者感谢同行评审来自 Vibhuti Mendiratta ， Sailesh Tiwari 和 Marijn Verhoeven 以及代表 MNADE 质量团队的 Jaime de Pini é s 的评论。本文是作为约旦财政公共支出审查的技术背景文件编写的 ， 并附有 Rodriguez 和 Wai - Poi （ 2021 ） 发布的政策摘要 ： https: / / documents. worldbank. org / en / publication / documents - reports / documentdetail / 113451615905549990 执行摘要财政政策可能是政府减少贫困和不平等的最有力工具之一 ， 但并非所有家庭都受到同样的影响。财政政策 — — 如何通过不同的税收产生公共收入以及如何支出 — — 可以对贫困和不平等产生相当大的影响。工人支付多少所得税取决于他们的收入，他们可以要求的扣除额以及他们的家庭构成。他们支付多少 GST 取决于他们花了多少钱。他们购买的东西的价格取决于生产投入的税收。同时，较贫穷和较脆弱的家庭可能会从社会保护中受益，但从子女可能无法参加的高等教育投资中受益较少。分析谁从不同的税收和支出中受益，对于了解财政政策如何影响约旦的贫困和不平等很重要。这项研究追踪了约旦财政制度如何影响不同的家庭，同时缴纳所得税和消费税，并受益于社会援助和服务，例如电力和水补贴以及教育和卫生。约旦目前的财政制度是适度进步的 ， 但还可以取得更多成就。我们将仅基于市场收入的家庭不平等与后财政收入 （ 在缴纳所得税和消费税以及接受政府转移支付和补贴服务之后 ） 进行比较。在此基础上，以基尼指数衡量，不平等从 35.1 点下降到 29.5 点。当我们仅考虑货币税和福利 （ 即不包括非现金教育和医疗服务 ） 时，不平等仅下降了 2.6 个百分点。此外，如果考虑消费税和间接补贴，贫困将几乎与官方贫困率相同。我们还研究了 47 个国家的数据库，这些国家的财政政策减少了不平等的程度，发现约旦排在后半部分，仅考虑现金税收和福利，排名最高的第 25 位，如果我们还包括教育和卫生。尽管如此 ， 最近社会援助计划的扩大使约旦的财政政策更加均衡。2019 年，约旦在主要社会援助计划 （ 国家援助基金或 NAF ） 中引入了补充计划 （ Taafl ） 。Taafl 在 2020 年扩张，到 2021 年将达到 85, 000 户家庭。新计划的影响估计将减少 0.7 个百分点的不平等和 1.4 个百分点的贫困。随后计划将目前的 NAF 过渡到更加针对贫困的方法，可以将不平等和贫困分别减少 0.4 和 0.4 个百分点。在约旦 ， 财政改革是必要的。2019 年，约旦的公共债务占 GDP 的比例接近 99%，其中包括欠款 （ 世界银行，2020 年 ） 。由于财政空间有限，在大流行之前就存在财政整顿的需要。此外，支持弱势家庭和企业的紧急 COVID - 19 支出，以及由于经济冲击导致的收入下降，将使财政改革在后 COVID 世界变得更加重要。然而 ， 改革的余地很大 ， 既可以缩小财政缺口 ， 又可以进一步减少贫困和不平等。本文着眼于三项改革 ： （ i ） 商品及服务税 ； （ ii ） 电价 ； （ iii ） 社会保护改革。总而言之，它们将贫困减少了 1.7 个百分点，将不平等减少了 1.3 个百分点，同时缩小了 1.15 亿 JOD 的财政缺口。商品及服务税改革取消了各种商品和服务的较低税率和豁免 ； 这些放弃的收入中有 60 ％ 流向了最富有的 30 ％ 的家庭。为最富有的 40 ％ 的家庭设定电价 （ 增加一些关税并减少其他关税 ），但对于大多数约旦人而言，电价不变或降低，从而减少了贫困和不平等。Taafl 的持续扩张和 NAF 的重新认证需要付出一些财政成本，但进一步减少了贫困。还有更多机会在不增加支出的情况下缩小财政差距或减少贫困或不平等。目前，近 80 ％ 的约旦家庭收到了面包补贴补偿金 ； 这笔支出可以。 重新定向 ， 以增加当前 NAF 和 Takaful 受益人的健康保险覆盖面 ， 或在相应的财政节省的情况下减少覆盖面。 1. Introduction财政政策可用于提供公共产品和服务，实现宏观经济稳定，有助于减轻不利冲击的影响，刺激经济增长并帮助减少贫困 （ Horto 和 El - Gaaiy 2020 ） 。在这里，我们重点讨论政府收支结构对家庭福利的影响。财政政策可以相对较快地改变，并可能对贫困和不平等产生巨大的短期影响。因此，有必要评估谁获得政府转移支付 （ 隐含或明确 ） 和谁纳税 （ 直接或间接 ），包括他们总共获得或支付多少，以了解财政政策对不平等和贫困的影响。此外，应考虑所有财政政策的净影响。虽然特定的税收和服务以不同的方式使不同的家庭受益，但所有税收和支出对家庭的总体影响才是重要的。哪些家庭向财政系统支付的费用比他们获得的多，哪些家庭获得的更多 ？ 相对于他们的收入，他们支付或获得了多少 ？使用承诺公平研究所 2 开发的国际公认方法以及 2017 - 18 年的家庭调查和行政数据，对约旦主要财政政策 - 税收和转移 - 的收益和负担进行了全面分析，以评估其福利和分配影响。分析从财政前或市场收入开始，并分配以下财政干预措施 ： 直接税 （ 个人所得税 ） ； 间接税 （ 一般和特殊销售税和消费税 ） ； 直接社会转移 （ NAF 和面包补偿计划 ） ； 间接补贴 （ 电力和水 ） ； 和实物福利 （ 教育和卫生 ） 。我们独立评估每种财政干预措施的分布以及系统的整体绩效。在方法上，这项工作介绍了关于标准财政发生率分析的两项创新。首先，尽管通常要考虑诸如商品及服务税之类的间接税豁免的级联影响，但通常不考虑水和电费的工业和商业交叉补贴对家庭的间接影响。间接税而不是补贴。我们通过使用类似于商品及服务税的成本推动模型来评估这些影响，在该模型中，由于关税结构而导致的工业部门中的较高 （ 较低 ） 价格被转嫁给消费者，因为最终商品和服务的价格较高 （ 较低 ） 使用电力作为生产投入。第二项创新是对卫生和教育公共支出的实物收益的替代疗法。传统上，这些产品的价值是政府的交付成本。我们引入了对家庭的价值调整，该调整考虑了家庭人均消费分配中健康和教育结果的差异 ； 从人力资本开发中获得更好结果的家庭被认为更重视这些公共服务。从绝对数字来看，约旦的整个财政制度是适度进步的，最贫穷的十分之一是该制度的净受益者，最富有的十分之一是该制度的净贡献者，这反映在将市场收入与财政后的最终收入进行比较时，不平等程度略有下降。但是，如果将医疗和教育服务的实物收益排除在外，则该系统的进步程度要小得多，不平等程度从初始市场收入的下降幅度要小得多。此外，即使考虑到实物支出，每个收入十分位数对系统的相对贡献在整个分配过程中也是相似的。2 见 www. commitmenttoequity. org 在国际范围内，约旦的财政政策在减少贫困和不平等方面表现不佳。2018 年，约旦的财政政策在货币方面减少了 2.6 个百分点 （ 47 个中的第 25 个 ） 和 5.8 个百分点，其中包括健康和教育 （ 28 个 ） 。2010 年，降幅分别为 1.6 点 （ 第 35 位 ） 和 2.3 点 （ 第三差 ），尽管正如我们提到的，由于各种技术原因，2010 年和 2018 年的结果无法比较。与通过财政制度实现减贫的国家相比，约旦的减贫影响 (1.5 分) 不大，尽管这低估了许多国家的财政制度实际上增加了贫困。在过去的几年中，约旦经历了缓慢的经济增长和疲弱的财政表现，到 2019 年 12 月底，主要是由于国内资源调动薄弱，包括欠款在内的债务与 GDP 的比率上升到 GDP 的 99 ％ （ WB，2020 ） 。与 CEQ 数据库中的其他国家相比，约旦的收入和支出占 GDP 的百分比在总体水平上相对较高。然而，两者的组成在历史上不如其他地方那么进步。过去十年的财政改革是积极的 — — 摆脱了粮食和燃料补贴，增加了以贫困为目标的直接转移 — — 但与国际最佳做法相去甚远。这些结果的一个关键驱动因素是约旦对进步较少的收入来源和支出形式的依赖。个人所得税 （ PIT ） 和有针对性的直接现金转移，例如 NAF 或新的 Taafl 计划，在累进性方面的表现分别比间接税和补贴要好得多。然而，由于直接税和转移支付对总收入和支出的贡献相对较小，它们对减少贫困和不平等的影响有限。例如，个人所得税收入约占商品及服务税收入的 9% 。在逐步的电力和水补贴上的支出几乎是在逐步直接转移中的三倍，即使在直接转移中，在面包补贴现金补偿上的支出也增加了 75 ％，这比 NAF 和 Taafl 针对贫困家庭的要少得多。不平等仅在直接税和转移后下降 1.7 点，一旦包括间接税和转移，则仅下降 0.9 点。因此，财政体系达不到其潜在的均衡和减贫影响。预计 COVID - 19 危机将对近期增长前景以及贫困和不平等构成重大风险 (Refaqat 等人。2019) 。在这种情况下，更加迫切需要进行财政改革，以增加收入，而又不影响穷人和弱势群体。我们讨论了有助于实现这些目标的潜在改革方案。其中包括通过 Taafl 扩大直接现金转移 （ 目前正在实施的一项政策 ），取消面包补偿计划，改革电力住宅电价系统以及取消商品及服务税规定的例外。总之，我们估计财政体系可能会变得更加进步，同时产生大量的财政储蓄。我们首先介绍了主要财政工具及其预算分配。第 3 节描述了我们将财政工具