请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 15 证券研究报告 | 宏观深度 宏观研究 【粤开宏观】分税制改革30年：评述、问题与未来改革方向 2024年03月27日 投资要点 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 研究助理：晁云霞 邮箱：chaoyunxia@ykzq.com 近期报告 《【粤开宏观】如何看待“基数效应”和“两年平均增速”》2024-03-25 《【粤开宏观】经济数据“开门红”的亮点与隐忧》2024-03-18 《【粤开宏观】工资收入的基本特征、影响因素及政策建议》2024-03-13 《【粤开宏观】政府工作报告释放的九大信号》2024-03-05 《【粤开宏观】促投资促消费新举措，从存量中挖掘增量》2024-02-29 导读 1994年的分税制改革有效地解决了中央与地方收入划分的问题，提高了中央宏观调控能力，理顺了政府与市场、中央与地方关系，促进了中国经济持续增长，奠定了社会主义市场经济体制的重要基础。党的十八届三中全会以来，中央对财政的职能和定位从宏观调控的经济职能上升到国家治理的高度。当前我国正处于百年未有之变局，地方债务、房地产和金融风险凸显，内外部形势复杂严峻。2023年底的中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，以深化改革开放、激发出经济新的活力和动力。在分税制改革实施30年之际，总结分税制改革的成效经验，准确理解分税制，在此基础上分析当前财政体制存在的问题并展望未来改革方向，是非常有必要的。 摘要 一、1994分税制改革的评述：五大经验和四点认识 1994年分税制改革是新中国成立以来一次重大的、系统性的、成功的制度变革，取得了积极的成效，也为未来改革留下了可供借鉴的宝贵经验，具体来说有五点。第一，坚持中央财政对全国财政的领导地位。第二，坚持财政管理体制的社会主义市场经济导向。第三，通过合理的制度设计推动地方政府转变思路并调动其积极性。第四，着眼改革大局和国家长远利益，抓住主要矛盾，实施渐进式改革。第五，从中国基本国情出发进行制度创新。 伴随“土地财政”、地方政府债务攀升、地方财政困难等问题显现，学界和社会上出现了将上述问题归咎于分税制改革的认知。准确理解分税制改革，需要把握四点认识。第一，1994分税制改革的核心是政府间收入划分，但实际上是我国财政管理体制的全面改革。第二，1994年分税制改革的本质是明晰政府间利益边界的同时，加强财政收入中央集权。第三，1994年分税制改革表面上“牺牲”了部分省份的既得利益，但实际上是共同富裕和区域协调发展目标下的统筹安排，具有一定历史必然性。第四，1994分税制改革受限于基本国情等客观条件，改革方案并不完美，但并不意味着我国近年来出现的各种经济发展问题都要归咎于分税制。 二、目前分税制财政体制存在的问题 随着分税制制度框架的建立、中央政府权威的加强和现代财税制度建设的深入，中央持续推动改革，不断完善分税制框架下的政府间收入划分、事权与支出责任划分、转移支付以及省以下财政管理体制等，但目前分税制仍然存在一些亟待解决的问题。 一是中央与地方事权和支出责任划分仍不清晰，地方政府承担过多的事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平。其一，2016年以来中央与地方事权和支出责任改革的可操作性相对不够，方案更多是文本意义，部分领域事权和支出责任要进一步明确。其二，共同事权过多，而共同事权对应支 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 2 / 15 出责任的落实缺乏清晰的依据。其三，在“中央决策、地方执行”的制度体系下，经济社会风险财政化以及中央对地方的多元目标考核导致地方政府支出责任范围扩大、刚性程度上升。 二是中央与地方收入划分不合理，地方税体系构建需另寻出路，地方政府积极性有待进一步发挥，非税收入占比偏高。其一，所得税与增值税为中央与地方共享税，易引发恶性税收竞争，不利于构建全国统一大市场。其二，地方政府缺乏主体税种，地方税体系构建需另寻出路。其三，数字经济快速发展，导致税源与税收的背离更加严重，税收区域分布更加不均衡。其四，地方非税收入规模持续膨胀，税收收入占比不断下降，收入的脆弱性越来越高。 三是转移支付规模过大，结构有待完善，定位有待清晰。其一，我国中央对地方转移支付规模庞大，产生对地方政府的逆向激励和道德风险，不利于调动地方积极性。其二，转移支付制度与政府间事权与支出责任划分缺乏衔接，共同财政事权转移支付定位不清。其三，一般性转移支付结构有待优化。其四，转移支付资金使用的监督评价机制不健全。 三、未来改革方向 一是强化中央政府职责，合理划分政府间事权与支出责任。首先，厘清政府与市场关系，确定政府职能与规模是前提。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。其次，逐渐提高中央政府在事关全局性利益的领域的直接支出责任，促进中央政府从规则制定者和命令者角色，逐渐向具体事务的参与者、执行者和监督者等转变。再次，加强与政府间事权与支出责任划相关的配套制度改革。 二是完善税收体系，进一步优化政府间收入划分。首先，尽快稳定宏观税负，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系。其次，改革税制，推动个人所得税、消费税改革，推动社保费改税，探索数字税、碳税及可能的财产税，落实税收法定。再次，规范非税收入，合理划分国有资产及其相关收入。 三是完善转移支付制度，优化结构和明确定位。首先，尽快明确共同财政事权转移支付的定位和性质。其次，优化一般性转移支付的结构，适度降低税收返还的比重，提高均衡性转移支付和分类转移支付的比重。再次，健全转移支付资金使用的过程监督和效果评价机制。 风险提示：经济恢复不及预期、财税体制改革超预期 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 3 / 15 目 录 一、1994分税制改革的评述：经验和四点认识 .................................................................................................................... 4 （一）分税制改革成功的经验 ......................................................................................................................................... 4 （二）准确理解分税制改革的四点认识 ......................................................................................................................... 5 二、目前分税制财政体制存在的问题 ..................................................................................................................................... 6 （一）中央与地方事权和支出责任划分仍不清晰，地方政府承担过多的事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平 ..................................................................................................................................................................... 7 （二）中央与地方收入划分不合理，地方税体系构建需另寻出路，地方政府积极性有待进一步发挥，非税收入占比偏高 ............................................................................................................................................................................. 8 （三）转移支付规模过大，结构有待完善，定位有待清晰 ....................................................................................... 10 三、未来改革方向................................................................................................................................................................... 11 （一）强化中央政府职责，合理划分政府间事权与支出责任 ................................................................................... 11 （二）完善税收体系，进一步优化政府间收入划分 ................................................................................................... 12 （三）完善转移支付制度，优化结构和明确定位 ....................................................................................................... 12 图表目录 图表1： 主要发达国家和部分发展中国家中央政府财政收支占比情况 .................................................................... 8 图表2： 2022年地方一般公共预算收入构成 ............................................................................................................... 9 图表3： 2006-2022年全国非税收入变化情况 .............................................................................................................. 9 图表4： 2022年中央对地方转移支付情况 ................................................................................................................. 11 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 4 / 15 一、1994分税制改革的评述：经验和四点认识 分税制改革是渐进式改革，很多制度性铺垫实际上在1993年甚至更早就已开始进行。1993年7月1日起执行了新的企业财务制度。1993年11月十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出三项财政体制改革重点任务，其中之一就是“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系”，标志着分税制改革的开始。1993年12月15日，国务院出台《