【粤开宏观】财税体制与经济发展：当前制约因素与未来改革方向

请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 11 证券研究报告 | 宏观深度 宏观研究 【粤开宏观】财税体制与经济发展：当前制约因素与未来改革方向 2024年04月11日 投资要点 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 近期报告 《【粤开宏观】负利率结束，日本能否从“名义复兴”走向“实际复兴”》2024-04-09 《【粤开宏观】我国就业市场全景图谱与三大重点就业人群分析》2024-04-07 《【粤开宏观】分税制改革30年：评述、问题与未来改革方向》2024-03-27 《【粤开宏观】如何看待“基数效应”和“两年平均增速”》2024-03-25 《【粤开宏观】经济数据“开门红”的亮点与隐忧》2024-03-18 导读 2023年12月中央经济工作会议提出，要积极谋划新一轮财税体制改革。新一轮财税体制改革既是建立现代财税体制的需要，更是更好地推动中国式现代化和高质量发展的需要。财税制度对经济发展极为重要，但当前财税体制与高质量发展的适配性仍显不足。本文分析财税体制存在的问题，并提出新一轮财税体制改革更好地促进高质量发展的方向与建议。 摘要 一、科学合理的财税体制有利于推动经济发展 财税体制与经济发展整体上互相影响，不同发展阶段政府职能的侧重点不同，对应的财政管理体制也不同。财税体制不断改革并适应发展需要，推动了中国经济发展总体持续向好。 一是财税体制确定了政府与市场关系的框架，从而影响了微观市场主体预期与行为。 二是财税体制决定了中央与地方政府间财政关系，保证中央宏观调控能力的同时，通过恰当的财政激励调动地方政府积极性可以更好地促进经济发展。 三是财税体制决定了宏观经济调控政策的实施路径和实施效率，从而影响国家发展战略和经济调控政策的实施效果。 二、当前财税体制在推动经济高质量发展中面临五个不足 一是政府与市场的边界不清晰、不稳定，地方政府过多地干预了市场经济运行，同时承担的兜底责任过多； 二是事权与支出责任划分不合理，地方政府支出责任过重； 三是政府间收入划分不合理，地方政府对土地出让收入等非税收入依赖度过高； 四是税制结构不合理，不利于经济发展方式转变、经济稳定和调节收入分配； 五是纵向财政失衡严重，转移支付规模过大，面临不可持续、效率损失和逆向选择等问题。 三、以新一轮财税体制改革推动经济高质量发展的着力点 一是进一步厘清政府与市场的边界，明确资源配置中市场发挥决定性作用、政府发挥引导作用，进一步释放经济发展潜力； 二是深化事权与支出责任划分改革，强化中央政府职责，减轻地方政府支出压力； 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 2 / 11 三是优化政府间收入划分，增强地方财政可持续性； 四是通过持续推动税制改革，提高税制服务经济高质量发展的针对性和有效性 五是优化转移支付制度，提高财政资金使用效率 风险提示：经济恢复不及预期、财税体制改革超预期 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 3 / 11 目 录 一、科学合理的财税体制有利于推动经济发展 ..................................................................................................................... 4 二、当前财税体制在推动经济高质量发展中存在五个不足 ................................................................................................. 5 （一）政府与市场的边界不清晰、不稳定，地方政府过多地干预了市场经济运行，同时承担的兜底责任过多 . 5 （二）事权与支出责任划分不合理，地方政府支出责任过重 ..................................................................................... 6 （三）政府间收入划分不合理，地方政府对土地出让收入等非税收入依赖度过高 ................................................. 6 （四）税制结构不合理，不利于经济发展方式转变、经济稳定和调节收入分配 ..................................................... 6 （五）纵向财政失衡严重，转移支付规模过大，面临不可持续、效率损失和逆向选择等问题 ............................. 7 三、以新一轮财税体制改革推动经济高质量发展的着力点 ................................................................................................. 7 （一）进一步厘清政府与市场的边界，明确资源配置中市场发挥决定性作用、政府发挥引导作用，进一步释放经济发展潜力 ..................................................................................................................................................................... 7 （二）深化事权与支出责任划分改革，强化中央政府职责，减轻地方政府支出压力 ............................................. 7 （三）优化政府间收入划分，增强地方财政可持续性 ................................................................................................. 8 （四）通过持续推动税制改革，提高税制服务经济高质量发展的针对性和有效性 ................................................. 8 （五）优化转移支付制度，提高财政资金使用效率 ..................................................................................................... 8 图表目录 图表1： 一般公共预算支出与收入的GDP占比变化情况 .......................................................................................... 4 图表2： 我国不同经济发展阶段的经济增长特点 ........................................................................................................ 5 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 4 / 11 一、科学合理的财税体制有利于推动经济发展 财税体制与经济发展整体上互相影响，不同发展阶段政府职能的侧重点不同，对应的财政管理体制也不同。新中国成立初期，政府需要集中有限财力推动国民经济恢复，实行了“高度集中、统收统支”财政管理体制，其主要特征是财政收入和支出责任均高度集中于中央政府。改革开放后，要推动简政放权，“财政包干制”逐步兴起。20世纪90年代初，社会主义市场经济体制改革目标确立后，政府与市场的边界亟待厘清，迫切需要建立起与市场经济发展相适应的财税管理体制，我国于1994年推行了分税制改革。财税体制不断改革并适应发展需要，推动了中国经济发展总体持续向好。 一是财税体制确定了政府与市场关系的框架，从而影响了微观市场主体预期与行为。财税体制重点约束的是政府行为，从而划定政府与市场的边界。从收入端看，稳定、合理的财税体制能够明确国民收入在政府与微观主体之间的分配关系，稳定微观市场主体的预期，激发微观经济活力。我国于1983和1984年先后进行了两步“利改税”，调整了政府与国有企业的关系，激励国有企业改善生产经营、增加税后利润，从而促进了经济增长。1994年分税制改革的市场经济导向鲜明，通过配套的工商税制改革初步建立了现代税收制度，简化了税制，统一了各类内资企业的税收政策，促进了公平竞争，稳定了企业预期，进一步激发了不同所有制企业的活力。从支出端看，财税体制确定了政府职能范围。计划经济时期政府主导国家资源配置，对经济的干预程度较高，体现在财政支出占GDP的比重较高，而市场经济建设时期政府需要转变职能和角色，让市场发挥资源配置的决定性作用，因此在由计划经济向市场经济的过渡时期，财政支出占GDP的比重逐步下降（见图表1）。 图表1：一般公共预算支出与收入的GDP占比变化情况 资料来源：《新中国60年统计资料汇编》、《中国统计年鉴（2023）》、财政部、国家统计局、粤开证券研究院。 二是财税体制决定了中央与地方政府间财政关系，保证中央宏观调控能力的同时，通过恰当的财政激励调动地方政府积极性可以更好地促进经济发展。“高度集中、统收统支”的财税体制虽然有利于中央政府发挥宏观调控职能，但其最大的弊端在于地方缺乏财政自主权和经济建设积极性。1978年后随着放权让利改革浪潮的掀起，“财政包干制”应运而生。在“财政包干制”背景下，地方超收收入归地方政府所有，极大地调动了地方政府发展经济、增加财政收入的积极性。但是，“财政包干制”存在两个弊端，长期来看不利于经济增长与稳定。第一，中央政府在财政收入分配中处于不利地位，中央财政收入占比在1985—1993年期间持续下降，宏观调控能力不断被削弱；第二，按照行政隶 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 5 / 11 属关系划分收入导致地方保护主义盛行，不利于产品和要素流动。1994年分税制改革扭转了这一局面，一方面提高中央财政收入占比并建立中央对地方的税收返还和转移支付制度，使得中央政府的宏观调控能力不断增强；另一方面破除按照行政隶属关系划分收入的做法，增强了地方政府改善地区投资环境、促进地区经济增长的积极性。分税制改革所建立的央地财政关系，是1994—2012年期间我国经济保持相对稳定的高速增长的重要原因之一（见图表2）。 图表2：我国不同经济发展阶段的经济增长特点 资料来源：《新中国60年统计资料汇编》、《中国统计年鉴（2023）》、国家统计局、粤开证券研究院。 三是财税体制决定了宏观经济调控政策的实施路径和实施效率，从而影响国家发展战略和经济调控政策的实施效果。科学合理的发展战略和财税政策如果得不到财税体制的支撑与配合，其执行效果有可能大打折扣。20世纪90年代初，由于“财政包干制”下地方保护主义盛行，使得国民经济协调发展、稳定宏观经济等重大发展战略和宏观调控政策难以贯彻实施。分税制改革后，财政收入划分不再以企业行政隶属关系为依据，抑制了地方保护主义，促进了全国统一市场的形成，同时通过转移支付制度加强了中央权威，确保了国家重大发展战略和宏观经济调控政策的贯彻与实施，我国经济步入高增长、低波动的黄金时期。分税制改革以来预算管理体制不断完善，财政政策的执行效率不断提升、效果不断增强，使我国经济在1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机中仍保持了较为稳定的经济增长。 二、当前财税体制在推动经济高质量发展中存在五个不足 1994年以来，我国财税管理体制不断调整完善，适应了市场经济发展的需要，极大地促进了经济发展。但是，我国现行