将社会投资和改革的影响纳入欧盟新的财政框架

ZSOLTDARVAS,LENARDWELSLAU和JEROMINZETTELMEYER 欧盟新的财政框架旨在通过提供将四年财政调整期延长至七年的选项来激励公共投资和改革，从而降低平均年度财政调整要求。预计欧盟国家在其国家中期财政结构计划中提出的投资和改革也将为成员国提出的财政调整提供信息。然而，欧盟缺乏一种商定的方法来决定投资和改革对新规则要求的财政调整的潜在定量影响。 我们首先分析新框架的“投资友好性”。尽管提供的筹集投资的激励措施很强大，但主要通过增加投资来延长调整期的门槛很高，新规则的设计将使实际筹集投资变得困难。 接下来，我们提出了一种方法，用于在新框架的背景下量化投资和改革对债务可持续性的影响，同时考虑到其执行及其经济影响的不确定性。这种方法还将有助于欧洲委员会评估最近采取的措施的影响。制定这一方法将需要重新审视当前关于中长期资本存量和全要素生产率预测的共同商定方法。 我们通过对三种社会投资措施的计算来说明投资对债务可持续性分析的潜在影响，即旨在增加人力资本和劳动力参与的改革和公共支出的组合。虽然个别改革对财政调整需求的影响一般不大，但若干措施的综合影响可能是显著的。 ZsoltDarvas(zsolt.darvas@bruegel.org)是Bruegel的高级研究员LennardWelslau（lennard.welslau@bruegel.org）是BruegelJerominZettelmeyer（jeromin.zettelmeyer@bruegel.org）的研究分析师，是Bruegel的主任 该文件是应欧洲联盟理事会比利时轮值主席国的要求编写的，并得到了联邦公共服务社会保障（BCI - 2023 -社会投资）的支持。T他在本文件中表达的意见是作者的唯一责任，不一定代表欧盟理事会比利时轮值主席国的官方立场。 推荐引用：Darvas，Z.，L.Welslau和J.Zettelmeyer(2024)“将社会投资和改革的影响纳入欧盟新财政框架”，工作文件07/2024，Bruegel 1Introduction 2024年2月达成的欧盟fiscal规则的更新将从根本上改变欧盟国家fiscal政策的规划和监督1。在新框架下，欧盟委员会将向欧盟国家发布4至7年的参考轨迹，旨在表明它们应该如何带来支出2在控制下-或从技术角度来看，确保其公共债务处于“合理的下降路径”(或保持在GDP的60%以下)，这是由国家特定的债务可持续性分析(DSA)确定的，并通过数字“safeguards”增加3欧盟国家随后将提交中期fi规模结构计划（MTFSP），欧盟委员会将对其进行评估。如果这些包括符合某些标准的改革和公共投资——例如促进增长和支持财政规模的可持续性，以及在中期内增加投资——它们将有理由将调整期从4年延长到7年。就这些计划的执行和影响生产率增长、资本存量和劳动力供应而言，它们也会影响未来的债务路径。 本文提出了一种量化这种影响并将其纳入新框架的方法，同时考虑到改革实施及其经济效应的不确定性。这种方法的一个关键组成部分是开发一种定量方法，以量化改革和投资的影响。开发这种方法很重要，有两个原因。首先，成功获得调整期延长的国家可能会辩称，其拟议的改革和投资证明了比委员会参考轨迹（在MTFSP之前，因此没有考虑到新的改革）所设想的那样严格的调整是合理的。这提出了一个问题，即承诺的改革/投资和fi规模调整之间的交易应如何量化fi。其次，虽然参考轨迹没有考虑拟议改革的影响，但它们确实试图考虑最近改革的影响。然而，这种影响中的一些可能还无法观察到——例如，因为改革刚刚被采纳——引发了与评估承诺改革的影响大致相同的方法论问题。 我们特别关注社会投资，defiNed作为追求社会目标的改革和公共支出的增加4并且也有望提高经济增长。通过社会投资对人力资本和生产力的影响，包括通过更强的创新能力和吸收新技术和/或劳动力供应，可以实现增长。例如，对儿童保育的投资可以增加劳动力供应；改善教育和 培训可以提高生产率和增长；对公共就业服务的改革和投资可以改善工作匹配，从而增加产出。但是，并非所有社会或教育支出的增加都有利于增长。尽管这种增加可能很有价值，但我们不会将其视为社会投资。 在许多情况下，事先决定社会支出是否应符合社会投资的资格是dišclt。但为了反映社会支出对债务可持续性分析的影响，没有必要进行事前分类。作为投资或改革计划的一部分而提出的社会支出的增加，将像任何其他改革和投资提案一样，对其增长影响进行评估。根据这一评估，可以事后回答社会支出是否符合社会投资的问题。5. 在此背景下，我们重点讨论四个问题。首先，我们总结了新的fiscal框架中改革和投资的动机，并评估了它们可能的效率。其次，我们回顾了将改革和投资影响纳入DSA的当前做法。第三，我们提供了三个社会投资和改革的定量例子，并通过将其预期的增长效应插入DSA来评估其对规模调整需求的影响；我们的例子是：（a）增加劳动力供应的育儿政策，（b）提高教育质量的政策，以及（c）旨在增加高技能工人份额的劳动力市场政策。最后，我们建议采取保守的方法，将计划改革和投资的影响纳入欧盟新的规模治理框架内支持DSA的增长轨迹，并讨论治理结构的选择。 2欧盟新fiscal框架的改革和投资激励措施 根据2024年2月达成的以国家特定债务可持续性分析（DSA）为中心的新fi规模框架，每个欧盟国家都将被要求提交中期fi规模结构计划（MTFSP），以确保其债务比率在四年或七年的调整期结束后至少10年内下降或保持在GDP的60％以下。假设fi规模政策保持不变，但fi规模余额的变化反映了与老龄化相关的fi规模成本的变化。对于债务超过GDP60％的国家，使用随机DSA（要求至少70％的概率下降）和确定性分析（即使在不利的利率，GDP和基本平衡情况下也要求下降）来确定下降的合理性。 改革和投资的主要动机是有可能将为期四年的调整期延长至七年，从而降低了每年平均fi规模调整要求6。这将缓解潜在的政治和经济成本高昂的年度fiscal 调整。图1显示，对于斯洛伐克，意大利，比利时和罗马尼亚，七年调整期将需要比四年调整期少GDP约0.5％的平均年度调整。扩展还将大大减少西班牙，斯洛文尼亚和法国所需的平均年度调整7. 欧盟法律第13(1)条，将通过该条实施fiscal改革8Statesthattoobtaitheextesio,reformsadivestmetsarereqiredtobegrowth-ehacig,spportfiscalsability,addresscommoEUpriorities,addressrelevatEropeaSemestercotry-specificficrecommedatiosadresltiaicreaseiatioalfiacediv这些要求将“作为一般规则”适用，这意味着并非每一项改革或投资都必须满足所有标准。 第38条之二(临时条款)补充说，对于第一个中期fi规模结构计划，欧盟国家已经在其后COVID-19大流行恢复和复原计划中做出的改革和投资承诺将不足以证明延期是合理的，但是，如果它们对fi规模的可持续性产生重大影响，则应予以考虑”，有关成员国承诺继续对国家中期fi规模结构计划的其余部分进行改革，并维持在恢复和恢复能力计划所涵盖的时期内平均实现的国家fi投资水平。”后者被理解为包括由欧盟复苏和复原力基金（RRF）贷款或国家共同融资所引起的投资支出，但不包括由RRF赠款引起的支出，这在国家债务和债务统计数据中没有显示出来。9。对于已经获得大量RRF贷款的南欧国家和东欧国家来说，这设定了一个很高的标准：这些国家可能会发现，在RRF的生命周期内，将国家层面的投资维持在平均水平。目前还不清楚延期的可能性是否会有更多的激励措施来增加国家资助的公共投资超过这个水平。 另一个令人担忧的问题是，新框架包括最低年度调整要求（在过度的deficit程序（EDP）下为0.5％，在deficit弹性保障下为0.4％或0.25％，adreqiremetsdertheo-bacloadigsafety-seeAex1)thatmaydiscorseicreasesiivestmet,becasetheywoldreqiresthisicreasetobeoftsetfllybyhigherreveeorspedigctsotherareas.例如，假设意大利希望在五年内将公共投资增加GDP的1％（例如，为了实现其2030年的气候目标）。对于意大利来说，无负荷条件将要求这一增长完全由额外的规模调整来设定，以确保当调整期持续七年时，其结构初级平衡每年提高GDP的0.55％（附件中的图1和表4）。这将需要在投资计划期间在非投资预算中额外合并1％。10。出于政治经济原因，这不太可能发生11. 该法律草案还包括三项附加条款，旨在使其对投资友好。 首先，第2条(Definitions)规定：“(2)‘净支出’是指扣除利息支出、可自由支配收入措施、欧盟方案支出后的政府支出 与联盟资金收入，联盟资助的计划的国家支出，失业收益支出的周期性因素以及一次性和其他临时措施相匹配。” Thisprovisiohasoimpactotheex-atefiscaladjstmetreqiremetsdertheewrles—iparticlar,itdoesotallowedmemberstoicreasedeficit-fiacedpblicivestmetbyicreasigtheirco-fiacigofEUprograms.原因是共同融资仍然包括在deficits和债务的定义中，因此受DSA要求、将预算deficit降低到GDP的3%以下的要求以及四项保障措施(见附件1)。 然而，该规定可以事后做出差异(在实施MTFSP期间)。由于欧盟计划的共同融资高于计划，因此增加deficit不会违反商定的净支出上限，因此不会触发基于债务的过度deficit程序。Ths,aexpectedicreaseico-fiacigistreatedasashocotsideacotry’scotrol,schasaiterestrateshoc,cyclefillmetspedigoracyclereveeshoc. 第二，第11条（国家中期fi规模结构计划的内容和要求）要求成员国解释其计划“将如何确保投资和改革的交付，以应对欧洲学期内确定的主要挑战，特别是在国家特别建议中，并解释它将如何解决欧盟的以下共同优先事项：（i）公平的绿色和数字过渡，包括与欧洲气候法的一致性； （ii）社会和经济韧性，包括欧洲社会权利支柱；（iii）能源安全；（iv）必要时，建立防御能力”（原文如此）。这种语言特别表达了欧洲议会的愿望，即气候投资和其他“良好”支出应受到保护或实际上扩大，同时还应承担规则规定的规模合并。但它对欧盟国家试图调和这些目标没有任何帮助（例如，通过将欧盟认可的投资从数字“保障措施”的应用中豁免；参见Darvas等人，2023）。 第三，第38条之二（c）规定：“在2025年和2026年，与恢复和复原力贷款以及欧盟资金的国家共同融资有关的项目应考虑，只要成员国要求对第6条c项中提到的无回扣保障措施的例外，条件是这在中期内不会危及公司的可持续性。” 该规定并不意味着将RRF贷款-fiaced支出自动排除在无退运保障措施所施加的约束之外，而是以一个国家的请求为条件（“每当会员国请求无退运保障措施的例外时”）。一个国家提交此类请求的动机取决于其RRF贷款支出是否会从2024年到2025年以及从2025年到2026年增加。 例如，意大利的2023年稳定计划表明，在2024年和2025年，RRF总投资（由赠款和贷款组成）将达到GDP的1.7％，在2026年达到0.7％。由于意大利获得的RRF贷款是RRF赠款的三倍，因此从2025年到2026年的大部分下降可能是由RRF贷款引起的。因此，从