今年财税体制改革的重点在哪里？

2024年3月16日 今年财税体制改革的重点在哪里？ 核心观点： 分析师 研究助理 一 是 改 革 消 费 税、完 善 增 值 税，补 充 地 方 税 源、促 进 内 需 增 长。税 制改 革 的 前提 要 确 保 宏 观 税 负 和 基 本 税 制 的 稳 定，也 就 意 味 着 今 年 税 制 改 革 重 点 不 在 于 减 税 降费 或 是 新 增 税 种，而 在 于 完 善 税 收 制 度、优 化 税 收 结 构，其 中 消 费 税 和 增 值 税 是 今年 改 革 的 重 点。我 们 认 为 消 费 税 方 面 近 年 来 研 究 较 多 的 便 是 探 讨 将 其 划 为 地 方 税 种或 央 地 间 的 共 享 税 种，进 而 能 够 有 效 拓 宽 地 方 政 府 收 入 来 源，弥 补“营 改 增”之 后地 方 政 府 的 收 入 困 境；增 值 税 改 革 方 面，由“生 产 地 原 则”向“消 费 地 原 则”或 是未 来 平 衡 区 域 间 税 源 分 配 、 同 时 促 进 消 费 的 改 革 路 径 选 择 。 风险提示 二 是持 续 推 进 税 收 垂 管 和 立 法，减 少 税 收 竞 争、强 化 税 收 法 定。税 收 征 管 改 革方 面，我 们 认 为 未 来 改 革 方 向 主 要 是 结 合 国 税 地 税 合 并 和 金 税 四 期 建 设，加 强 税 收垂 直 管 理，以 减 少 偷 税 漏 税 和 区 域 间 的 税 收 竞 争。其 次，对 于 税 收 和 各 项 费 用 的 征缴 需 要 完 善 立 法 ， 减 少 税 收 和 费 用 征 管 的 随 意 性 ， 强 化 税 收 法 定 原 则 。 1.政策理解不到位的风险2.财政政策不及预期的风险3.经济超预期下行的风险 三 是 预 算 改 革 和 融 资 统 筹 是 打 破 支 出 固 化、促 进 资 源 统 筹 的 突 破 口。目 前 我 国财 政 面 临 的 主 要 问 题 或 不 在 于 总 量 层 面 是 否 还 有 债 务 或 支 出 扩 张 的 空 间，而 在 于 结构 上 央 地 之 间、区 域 之 间、部 门 之 间 存 在 一 定 失 衡，又 由 于 现 行 财 政 预 算 的 编 制 方法“只 增 不 减、只 动 增 量 不 动 存 量”，导 致 支 出 固 化，结 构 性 失 衡 难 以 调 节。因 此，预 算 改 革 是 解 决 支 出 固 化 问 题 的“钥 匙”： 一 方 面 是 完 善 政 府 预 算 治 理 体 系 ， 强 化预 算 绩 效 评 价 以 建 立 预 算 编 制 科 学 化 的 激 励 机 制。另 一 方 面，近 年 来 诸 多 研 究 也 提出 创 新 预 算 编 制 ， 例 如“零 基 预 算”。 所 谓 零 基 预 算 ， 是 指 全 部 预 算 支 出 在 编 制 预算 时 归 零 开 始，根 据 重 点 发 展 方 向，剔 除 以 前 年 度 不 必 要 的 支 出 项 目，重 新 安 排 预算 收 支。此 外，政 府 融 资 的 中 央 统 筹 方 面，我 们 在 今 年 的 财 政 预 算 草 案 中 也 已 经 看到 了 相 关 安 排 ： 即 持 续 提 高 中 央 杠 杆 率 ， 稳 步 推 进 地 方 政 府 隐 债 化 解 工 作 。 三 是 转 移 支 付 改 革 的 重 点 在 于 建 立“财 随 人 走”的 匹 配 机 制。当 前 我 国 转 移 支付 体 系 存 在 一 定 程 度 的 逆 向 选 择，使 得 财 政、基 建 及 公 共 服 务 建 设 与 人 口 流 动 不 匹配，未 来 改 革 重 点 应 是 建 立“财 随 人 走”的 高 质 量 发 展 路 径。专 业 人 才 和 技 术 的 聚集 能 够 产 生“正 外 部 性”， 有 利 于 科 技 创 新 和 经 济 发 展 ， 人 口 向 发 达 地 区 集 中 也 是全 球 经 济 发 展 的 客 观 规 律。但 过 去 我 国 由 于 对 转 移 支 付 的 制 度 依 赖，导 致 部 分 财 力流 动 并 未 随 实 际 人 口 流 动 而 调 整，以 至 于 经 济 发 达 地 区 实 际 在 城 镇 基 础 设 施 和 公 共服 务 供 给 方 面 承 受 较 大 压 力 ， 而 人 口 流 出 地 出 现 部 分 基 建 过 剩 和 债 务 风 险 。 五 是 事 权 和 支 出 责 任 改 革 方 向 在 于“事 权 上 移 、 财 力 下 移”。目 前 央 地 间 事 权与 支 出 责 任 划 分 中，中 央 事 权 与 支 出 责 任 相 对 清 晰，较 为 复 杂 的 是 省 级 政 府 以 及 省以 下 政 府 的 支 出 责 任 划 分 。 尤 其 是 各 省 间 的 经 济 发 展 水 平 和 产 业 结 构 存 在 一 定 差异，相 应 的 各 省 内 不 同 层 级 政 府 间 事 权 与 收 入 划 分 需 要 因 地 制 宜。但 总 体 来 看，目前 存 在 的 共 性 问 题 是 越 到 基 层 政 府，财 政 压 力 越 大，未 来 的 总 体 改 革 方 向 应 是 推 进县 和 乡 镇 一 级 政 府 的 事 权 上 移 、 税 收 留 成 下 移 ， 适 当 扩 大 中 央 和 省 级 政 府 的 事 权。 目录 一、改革消费税、完善增值税，补充地方税源、促进内需增长...............................................................................................3二、持续推进税收垂管和立法，减少税收竞争、强化税收法定...............................................................................................4三、预算改革和融资统筹是打破支出固化、促进资源统筹的突破口......................................................................................5四、转移支付改革重在建立“财随人走”的匹配机制...............................................................................................................5五、事权和支出责任改革方向在于“事权上移、财力下移”...................................................................................................6 2015年以来历年预算报告均将财税改革作为当年财政重点工作，但每年具体改革内容有所不同，今年与往年最大的不同是将“谋划新一轮财税改革”写入预算报告，并提及五个方面：一是税制改革、二是深化税收征管改革、三是推进财政资源统筹和预算管理、四是完善转移支付体系、五是央地事权划分和省以下财政体制改革。以上财政领域的改革在今年及未来一段时间或将有哪些改革措施？我们结合近期的学术研究热点，提出以下可能的改革方向。 一、改革消费税、完善增值税，补充地方税源、促进内需增长 《预算草案》改革中提及首要内容便是税制改革：“保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度”。 关于税制改革是列为财税体制改革首位，是最重要的改革领域。改革的前提也明确为要确保宏观税负和基本税制的稳定，也就意味着今年税制改革重点不在于减税降费或是新增税种，而在于完善税收制度、优化税收结构，其中明确提出消费税改革和完善增值税制度。 我们认为消费税改革方面可能探讨将其划为地方税种或央地间的共享税种，进而能够有效拓宽地方政府收入来源，弥补“营改增”之后地方政府的收入困境。目前我国消费税为100%归属中央的中央税，2023年全年收入1.61万亿元，占整体税收收入的8.9%，是仅次于增值税和企业所得税的第三大税种。如果将其纳入地方税种，在有效补充地方税源的基础上，也能够提高地方政府扩大和促进消费增长的动力，促进经济高质量转型。但是，鉴于消费税税基是具有较强的流动性的商品和服务，不适宜完全划分给地方政府。我们认为未来部分消费税种划分给地方、或改为中央和地方共享税种是可能的改革方向。 增值税改革方面，我们认为由“生产地原则”向“消费地原则”或是平衡区域间税源分配、同时促进消费的改革路径选择。我国增值税目前为中央和地方5:5分成的共享税，作为占税收收入比重30%左右的第一大税种，50%的地方分享部分是其重要税收组成部分。但长期以来，我国地方增值税收入的区域间分配是按照“生产地原则”进行的，即产品生产地享有商品生产和销售过程中的大部分税收，而消费地仅能保证享有商品销售最后一环的增值部分的税收。这种税收激励机制导致过去地方政府偏好于鼓励投资建厂，而促进地方消费的动力较低。 其次，目前我国增值税立法已进入二审，从二审稿的调整变化中，未来可能得完善方向是进一步减并税档和扩大抵扣范围，例如现行增值税相关政策规定，购进贷款服务、餐饮服务、居民日常服务和娱乐服务，都不得抵扣进项。而二审稿中，不得抵扣进进项税额项目中，删除了贷款服务，同时将购进餐饮服务、居民日常服务和娱乐服务不得抵扣情形，限定在了“直接用于消费”的情形。 二、持续推进税收垂管和立法，减少税收竞争、强化税收法定 《预算草案》中关于财税体制改革的第二条提出：“深化税收征管改革，依法依规征税收费”。 税收征管改革方面，我们认为未来改革方向主要是结合国税地税合并和金税四期建设，加强税收垂直管理，以减少偷税漏税和区域间的税收竞争。其次，对于税收和各项费用的征缴需要完善立法，减少税收和费用征管的随意性，强化税收法定原则。 资料来源：财政部，wind，中国银河证券研究院 目前我国18项税种中已有12项完成立法，增值税、关税在审议阶段，消费税列入预备审议项目。自2013年十八届三中全会提出“落实税收法定原则”以来我国陆续推动了环保税、车辆购置税、资源税等9项税种的立法和实施，目前还有增值税、消费税、关税、房产税、土地增值税以及城镇土地使用税6项尚为完成立法（如表2所示）。如前文所示，我国增值税已进入全国人大“二审”阶段（2023年8月28日），而关税进入“一审”（根据《中国人民共和国立法法》规定，列入全国人大常委会会议议程的法律案，消费税草案列入预备审议项目。房产税、土地增值税、城镇土地使用税尚未进入立法程序。 三、预算改革和融资统筹是打破支出固化、促进资源统筹的突破口 《预算草案》中关于财税体制改革的第三条提出：“推进财政资源统筹，提高预算管理完整性。优化财政资源配置机制，打破支出固化僵化格局，集中财力办大事；加强政府融资的中央统筹。” 目前我国财政体制面临的重要问题不在于总量层面是否还有债务或支出扩张的空间，而在于结构上央地之间、区域之间、部门之间存在一定失衡，又由于现行财政预算的编制方法“只增不减、只动增量不动存量”，导致支出固化、僵化，结构性失衡难以调节，政府财力难以流向真正有需求的区域和重大项目建设。 因此，预算改革是解决支出固化问题的“钥匙”，具体改革方向：一方面是完善政府预算治理体系，强化预算绩效评价以建立预算编制科学化的激励机制。另一方面，近年来较多研究也提出创新预算编制方式和管理理念，例如“零基预算”理念的推广。我国目前预算制定基本是在往年支出规模的基数上，按比例进行增减调整，一定程度上造成了支出固化。而所谓零基预算，是指全部预算支出在编制预算时归零开始，根据新的发展方