以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望

PPP专题报告二: 以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望 联合资信评估有限公司 黄静雯 刘小平 2015-3-16 http://www.lianheratings.com 2 | 以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望 PPP专题报告二: 以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望 联合资信评估有限公司 黄静雯 刘小平 一、国内PPP概述 我国早在上世纪八十年代首次引入PPP（Public Private Partnership）模式建设项目，至今已走过三十余年，经历了探索阶段（1984~1993年）、小规模试点阶段（1994~2002年）、推广试点阶段（2003~2008年）、短暂停滞阶段（2009~2012年）和新一轮推广阶段（2013年至今）等五个阶段。PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置（公共产品或公共服务提供领域）的最有效途径之一，PPP在我国被译作“政府与社会资本合作模式”。目前，PPP模式在我国再次掀开崭新的篇章。本文将回顾我国过去三十余年PPP模式的发展历程和经典案例，总结项目经验并提出相关建议，同时对PPP在中国的发展趋势进行展望。 二、国内PPP概念及模式 1. 国内PPP的概念 国际上，PPP模式代表性的定义有来自联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会和美国PPP国家委员会等，虽尚无统一的定义，但其本质可概括为以下关键字：公共部门、私营部门、合作、提供公共产品或公共服务、风险共担和利益共享。根据国外定义，PPP有广义和狭义之分。广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义PPP仅指公共部门与私营部门以合资组建公司的形式开展合作。其中，第一个P是指提供公共产品和公共服务，但不一定提供资金的公共部门；第二个P是指提供资金或技术设备或管理等的私营部门；第三个P是指公共部门和私营部 http://www.lianheratings.com 3 | 以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望 门的合作机制。总之，PPP核心包括三个方面：契约精神、风险共担、收益共享。 2014年11月和12月，我国财政部和发改委针对PPP陆续颁布了部门规章（参考附件1），相应地对国内PPP进行定义。根据财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，简称《通知》），PPP被译作“政府和社会资本合作模式”，是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常，PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”1及必要的“政府付费”2获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。同时，根据发改委颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，简称《指导意见》），“PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”总体看，两部委给出的PPP基本框架大方向一致，只是细节上有所差异。对于PPP模式中社会资本的定义，根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号，简称《操作指南》），“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，而不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。而发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》（简称《合同指南》）中“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”，社会资本包括了国有企业，但没有进一步的限定。 2. 国内PPP的分类 根据财政部的《操作指南》，PPP模式可按“收入来源”和“公共职责3和项目转移程度”进行分类。按照“收入来源”，PPP模式可分为使用者付费模式、政府 1 使用者付费，指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。 2 政府付费，指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。 3 公共职责，指规划、设计、建造、融资、运营管理、维护、用户服务。 http://www.lianheratings.com 4 | 以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望 付费模式、可行性缺口补贴模式4（混合模式）。按照“公共职责和项目转移程度”，PPP模式可分为委托运营（Operations & Maintenance/O&M）、管理合同（Managing Contract/MC）、租赁-运营-移交（Lease-Operate-Transfer/LOT）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer/TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer/ROT）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer/BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate/BOO），以上各个类型按社会资本承担风险由低到高排序，见表1。 根据发改委的《指导意见》，PPP模式按照“操作模式选择”可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目，与财政部“收入来源”分类基本对应。 若按照是否为存量项目来分类的话，对财政部和发改委述及的PPP操作方式可以进一步作如下分类（见图1），即存量项目可采用O&M、MC、LOT、TOT、ROT等方式建设运营，而新建项目可采用BOT、BOO等方式建设运营。 表1 PPP模式分类定义及区别 类型 （英文） 类型 （中文） 定义 合同期限 备注 O&M 委托运营 指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。 一般不超过8年 政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费 MC 管理合同 指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。 一般不超过3年 政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式 LOT 租赁-运营 -移交 指将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。 一般为20~30年 对于存量项目，LOT模式属于MC模式范畴 4 可行性缺口补助，指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 http://www.lianheratings.com 5 | 以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望 TOT 转让-运营 -移交 指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。 一般为20~30年 项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当 ROT 改建-运营 -移交 指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。 一般为20~30年 ROT模式属于TOT模式范畴 BOT 建设-运营 -移交 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。 一般为20~30年 BOO 建设-拥有 -运营 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。 长期 由BOT方式演变而来 资料来源：根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），联合资信整理。 图1 PPP模式分类示意图 资料来源：联合资信整理 http://www.lianheratings.com 6 | 以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望 目前，我国常见的PPP项目类型主要是BOT模式。随着BOT模式的发展，此模式又可分为传统BOT模式和PPP-BASED BOT模式5；二者的最大区别在于PPP-BASED BOT模式强调政府非盈利性资金的主动参与。与传统BOT模式相比，PPP-BASED BOT模式的组织结构见图2，其主要创新之处：①政府除了为项目提供相关支持外，更参与项目各阶段工作（前期准备、融资、建设、运营等）；②政府不是将项目非系统风险全部转移给企业，而是与企业共同承担风险，并承担其最有能力承担的部分风险；③政府为项目提供财政补助属于公益支出，不要求回报。 图2 PPP-BASED BOT模式组织结构图 资料来源：根据公开资料，联合资信整理 注：企业包括市场化的国有企业、民营企业、外资企业。 3. 国内PPP的适用范围 根据财政部颁布的《通知》和《操作指南》，PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服 5 日本国土资源部于1999年发布了《BOT项目中政府和企业责任分摊导则》，强调了政府参与BOT项目建设运营、分担项目风险的重要性，并于2003年率先提出了PPP-BASED BOT模式。 http://www.lianheratings.com