2024年政府工作报告解读：高目标，高质量

报告摘要 肯定成绩，直面困难。2024年政府工作报告是本届政府首次向全国人大报告政府工作。报告首先肯定了过去一年所取得的成就：2023年中国GDP增长5.2%，超额完成了“5%左右”的增长目标。新增城镇就业人口和失业率 也顺利完成目标。同时也指出当前中国经济面临的困难。拉动有效需求、扭转 社会预期、化解风险隐患、扶助中小企业经营、扩大居民就业等方面将是未来 政府工作的重要方向。 《中央经济工作会议解读》(2023/12/13) 经济目标较高，政策发力可期。对于2024年经济社会发展总体要求和政策取向，报告将今年GDP预期目标定在5%左右，与去年相同。因为202 2年存在疫情冲击带来的低基数效应，所以2023年经济实现5%以上的增速并 不困难。以两年平均增速来衡量，2023年GDP两年平均增速只有4.1%。这 一数值显然低于当前中国经济的潜在增速的，即去年经济的动能并不强，而这 一现状至今还未出现根本性的扭转。在这种惯性下今年要实现5%的目标 并 不容易。我们认为今年在5%的目标的指引下，政策有望更加积极，经济动能 和市场信心也有望改善。对于宏观政策的安排分为三个方面，一是积极的财 政政策 ，二是稳健的货币政策，三是加强政策工具创新和协调配合。尽管赤字率安 排并未突破3%，但今年广义财政的力度不算弱。4.06万亿的赤字预算、3. 9万亿的专项债加上1万亿的特别国债，再考虑到目前正在持续释放的PSL准 财政工具，总体力度已经较强。货币政策将资本市场的稳定列入到考量中来，体现出高层对资本市场稳定的重视。我们认为随着高层反复强调“增强宏观政 策取向一致性”，未来一段时间内收缩性政策会非常谨慎，有助于逐步稳定市 场预期。 高质量发展是政府工作的核心任务。对于2024年政府工作任务，报告分成十个部分，分别是发展新质生产力、科教兴国、扩内需、深化改革、扩 大开放 、安全及防风险、乡村振兴、城乡和区域协调发展、绿色低碳、民生。相比于20 23年的工作任务，2024年将“现代化体系建设”从第二位提高到第一位， 并重申了“新质生产力”；增添了“科教兴国”和“城乡和区域协调发展”两 方面内容。总的来说，对于“高质量发展”、科技的重视程度进一步提升。制 造业设备更新和升级、消费以旧换新等方面的政策值得期待。 肯定成绩，直面困难 2024年政府工作报告是本届政府首次向全国人大报告政府工作。报告首先肯定了过去 一年所取得的成就：2023年中国GDP增长5.2%，超额完成了“5%左右”的增长目标。 新增城镇就业人口和失业率也顺利完成目标。现代化体系建设、科技创新、改革开放、安 全发 展、生态环境、民生保障等方面也都取得了明显的进步。 在肯定成绩的同时，报告也指出当前中国经济面临的困难。“经济持续回升向好的基础 还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大 循环存在堵点，国际循环存在干扰。”这部分与去年12月中央经济工作会议中的表述基本 一致 。除此之外，报告还指出，“部分中小企业经营困难。就业总量压力和结构性矛盾并存，公 共服务仍有不少短板。一些地方基层财力比较紧张。科技创新能力还不强。重点领域改革仍 有不少硬骨头要啃。生态环境保护治理任重道远。安全生产的薄弱环节不容忽视。政府工作 存在不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出，一些改革发展举措落实不到位。有的干部缺 乏担当实干精神，消极避责、做表面文章。一些领域腐败问题仍然多发。”对于中国经济当前 存在的难点和痛点，基本全部提及，可以看出政府对于国情现状有清晰的判断。因此，拉动有效需求、扭转社会预期、化解风险隐患、扶助中小企业经营、扩大居民就业等方面将是未来政府工作的重要方向。 经济目标较高，政策发力可期 对于2024年经济社会发展总体要求和政策取向，报告将今年GDP预期目标定在5%左 右，与去年相同。这一目标符合市场的预期。虽然今年经济增速目标与去年一致，但实际上实现的难度明显加大。因为2022年存在疫情冲击带来的低基数效应，所以2023年经济实 现5%以上的增速并不困难。以两年平均增速来衡量，2023年GDP两年平均增速只有4. 1%。这一数值显然低于当前中国经济的潜在增速的，即去年经济的动能并不强，而这一现状 至今还未出现根本性的扭转。在这种惯性下今年要实现5%的目标并不容易。报告本身也指出 ，（5%的目标）“体现了积极进取、奋发有为的要求。实现今年预期目标并非易事，需要政策 聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力。” 我们认为这一目标较为积极，也将会对今年的经济和政策走向有很强的指导意义，值得重视。回顾过去二十年来的经验，除了2022年由于意外的疫情冲击导致经济增速和政府目 标差距较大以外，其它绝大多数年份都超额完成了目标，极少数年份略低于目标但相差无几 。可以认为在正常情况下，中国所制定的经济增长目标都在政府能力范围之内可以实现的， 能够通过调节政策的力度来完成目标。另一方面，从Wind的机构调查来看，近期市场对于今年经济增速的预期大致在4%-5%之间，而政府目标定在了这一区间的上限。相比之下，去年政府目标是两会前一段时间内市场对经济预期的区间下限。从过去多年的经验来看，政府 经济目标定在市场预期的上限也是极为少见的。所以我们认为今年的经济目标是很积极的，同时也意味着政策的力度不会弱。而政府的经济目标对于政策取向和市场信心非常重要。比如20 21年和2023年政府制定的增长目标显著低于市场预期，最终当年的经济趋势和股市表 现也相对较弱。我们认为今年在5%的目标的指引下，政策有望更加积极，经济动能和市场 信心也有望改善。 为了实现这一目标，报告指出，“各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的 政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定。”这是从政府 层面再次强调“多出利好、少出利空”。 资料来源：Wind,五矿证券研究所 对于宏观政策的安排分为三个方面，一是积极的财政政策，二是稳健的货币政策，三是加强政策工具创新和协调配合。 对于财政政策，报告指出，“积极的财政政策要适度加力、提质增效。”“赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。预计今年财政收入继续恢复增 长，加上调入资金等，一般公共预算支出规模28.5万亿元、比上年增加1. 1万亿元。拟安 排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。为系统解决强国建设、民族复兴 进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用 于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”总体来看今年的财 政预算力度不弱。赤字率和赤字规模隐含的今年名义GDP增速约为7.4%，这也就意味着GDP平减指数需要达到2.4%左右。当前CPI和PPI都处于负值区间，要实现这一隐含目标 需要尽快推动再通胀。尽管赤字率安排并未突破3%，但今年广义财政的力度不算弱。4.06万 亿 的赤字预算、3.9万亿的专项债加上1万亿的特别国债，再考虑到目前正在持续释放的PSL准财政工具，总体力度已经较强。且今年财政力度主要集中在中央政府，能够缓解地方政府的债务负担。此外，“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债”也是值得关注的。一 方面，特别国债不计入赤字。不直接提高赤字率、而是用发行特别国债的方式来变相提高 赤字 率，实际上也是严守财政纪律的一种体现。但另一方面，连续多年发行特别国债的安排， 加之此前高层会议中的一系列表态，可以看出高层的政策思路已经发生了较大转变，重心从“防过热”逐渐转移至“防过冷”。未来收缩性的政策将逐渐减少、扩张性的政策有望增加。 对于货币政策，报告指出，“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。保持流动性合理 充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。加强总量和结构 双重调节，盘活存量、提升效能，加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度。促进 社会综合融资成本稳中有降。畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转。增强资本市场内 在稳定性。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。”货币政策总基调延续了中央经济 工作会议中的表述，我们认为“同经济增长和价格水平预期目标相匹配”意味着对于当前低 通胀的问题更加重视。未来货币政策仍然会总量和结构并重。报告中提到“增强资本市场内 在稳定性”，将资本市场的稳定列入到货币政策的考量中来，体现出高层对资本市场稳定的重视。人民币汇率的稳定依然重要，这限制了人民币汇率的下跌空间。 对于政策的协调配合，报告指出，“增强宏观政策取向一致性。围绕发展大局，加强 财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策 取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。”在经济转型的过程中，往往会 出现较多的收缩性政策，这也会影响宏观政策的一致性。我们认为随着高层反复强调“增强 宏观政 策取向一致性”，未来一段时间内收缩性政策会非常谨慎，有助于逐步稳定市场预期。 高质量发展是政府工作的核心任务 对于2024年政府工作任务，报告分成十个部分，分别是发展新质生产力、科教兴国 、扩内需、深化改革、扩大开放、安全及防风险、乡村振兴、城乡和区域协调发展、绿色低 碳、民生。相比于2023年的工作任务，2024年将“现代化体系建设”从第二位提高到第一位，并重申了“新质生产力”；增添了“科教兴国”和“城乡和区域协调发展”两方面内容。总的来说，对于“高质量发展”、科技的重视程度进一步提升。 发展新质生产力分为三个方面：一是推动产业链供应链优化升级。报告提出“实施制 造业技术改造升级工程，培育壮大先进制造业集群，创建国家新型工业化示范区，推动传统 产业高端化、智能化、绿色化转型。”这与中央经济工作会议中提出的“推动大规模设备更新”相符。我们认为政策推动下的制造业设备更新和升级可能是今年的重要工作之一。二是积极培育新兴产业和未来产业。报告提出了智能网联、新能源汽车、氢能、新材料、创新药、生物制造、商业航天、低空经济、量子技术、生命科学等关键词，将会是未来产业政策的重点方向。三是深入推进数字经济创新发展。报告将大数据、人工智能等研发应用作为重点，提出“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系。”算力和数字基础设施建设有 望得到大力推动。 科教兴国分为三个方面：一是加强高质量教育体系建设。二是加快推动高水平科技自立自 强。报告指出“强化企业科技创新主体地位，激励企业加大创新投入，深化产学研用结合 ，支持有实力的企业牵头重大攻关任务。”未来大型企业在科技领域的参与度需要继续提升。三是全方位培养用好人才。 扩内需分为两个方面：一是促进消费稳定增长。报告指出“鼓励和推动消费品以旧换 新”，新能源车和电子产品的消费政策值得期待。二是积极扩大有效投资。报告指出“重点支持科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防 洪排涝抗灾基础设施建设，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，加快实施‘十四 五’规划重大工程项目。”结合今年“部长通道”环节中，水利部长少见的作为第二个出场的部委亮相，我们认为今年水利基建的力度可能会明显加大。 深化改革分为三个方面：一是激发各类经营主体活力。其核心是保护和提振民营企业家信 心，激发民营经济的活力。二是加快全国统一大市场建设。旨在打通国内大循环，破除不 合理的地方保护政策。三是推进财税金融等领域改革。这是釜底抽薪解决地方土地财政的根本途 径。 扩大开放分为四个方面：一是推动外贸质升量稳。优化对外贸易中的信贷、结算体系 、物流等方面的服务。二是加大吸引外资力度。降低外商准入限制、落实国民待遇。三是推 动高质量共建“一带一路”走深走实。即继续把“一带一路”作为出口重心转移的主要目的 地。四是深化多双边和区域经济合作。这是对抗当前“去全球化”的战略考量。 安全及防风险分为三个方面：一是稳妥有序处置风险隐患。其中对于房地产行业，报 告指出“优