2024年《政府工作报告》解读之四：加快发展新质生产力，助推经济高质量发展

Ω中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》●《中银调研》●《宏观观察》●《银行业观察》●《国际金融评论》●《国别/地区观察》 2024年《政府工作报告》解读之四： 加快发展新质生产力，助推 经济高质量发展＊ 新质生产力的提出具有重大的理论价值和现实意义。今年《政府工作报告》将发展新质生产力作为全年工作任务之首，提出“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”，彰显了政府加快塑造新动能新优势的决心。未来，应持续夯实培育新质生产力的制度性基础，形成与新质生产力发展相适配的劳动者、劳动资料、劳动对象。 作者：刘晨中国银行研究院叶银丹中国银行研究院电话：010–6659 4264 签发人：陈卫东审稿：周景彤梁婧联系人：王静刘佩忠电话：010–6659 6623 ＊对外公开＊＊全辖传阅＊＊＊内参材料 加快发展新质生产力，助推经济高质量发展 今年《政府工作报告》将发展新质生产力作为全年工作任务之首，提出“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”，彰显了政府加快塑造新动能新优势的决心。新质生产力是2023年9月习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上首次提出。习近平总书记强调指出，“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能”。此后，各大会议和文件围绕“新质生产力”作出一系列重要部署（表1）。 一、新质生产力的提出具有重大的理论价值和现实意义 （一）恰逢世界新一轮科技革命和产业变革同我国转变发展方式的历史性交汇期1 随着人类社会发展、社会结构演变和要素条件变迁，生产力也与时俱进、不断更新。按照佩蕾丝提出的技术−经济范式理论框架，每次技术革命都提供了一种由通用技术、基础设施和经济组织原则所构成的新技术经济范式，这种新的技术经济范式能够推动经济实现现代化并逐步提高其生产率。历史表明，在新旧范式交叠期后发国家有望迎来“领跑”飞跃的历史机遇。例如，美、德两国在19世纪下半叶成功实现对英国的赶超，日本在上世纪六七十年代快速崛起并成为全球第二大经济体。当今全球正处在第五、六次技术经济范式的交叠期（表2），为我国实现科技赶超和经济发展提供了新的机会窗口。 与此同时，大国间科技竞争日趋激烈，主要发达国家抢抓重大前沿技术部署。近年来，各国持续加大对科技创新的支持力度，科技研发强度快速提升（图1）。其中，以美国为代表的发达国家加快抢占前沿技术的全球“话语权”。2018年以来，美国相继出台一系列战略措施2，围绕人工智能、量子计算、先进通信、先进制造和生物技术等未来产业加码布局。据经济合作与发展组织（OECD）数据，2018-2021年，美国研发支出规模年均增速高达9.3%，远高于2008-2017年的4.1%。伴随创新驱动发展战略深入实施，我国研发投入近年来也快速增长，2012-2022年，研发投入强度从1.91%提升到2.55%，基础研发投入强度从4.8%提升到6.3%。 资料来源：马国旺,刘思源.新中国70年的技术-经济范式追赶历程与领跑机遇[J].科技进步与对策,2019,36(22):1-9. （二）为高质量发展提供了新的生产力理论指导3 习近平总书记指出，新质生产力以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。从测算方式来看，新质生产力的基本内涵和核心标志之间相辅相成。全要素生产率（TFP）可以被分解为资源重新配置效率和微观生产效率两部分（蔡昉，2014），前者源自生产要素的重新组合实现资源配置效率的提高，后者则通过技术进步实现生产效率的提高。据中国人民银行调查统计司测算，1978-2020年TFP对我国经济增长的平均贡献率达到36.6%，低于资本要素的平均贡献率（44.1%），但高于劳动要素平均贡献率（19.4%）。值得注意的是，2013-2020年，TFP的平均贡献率降至25%左右，对经济增长的拉动效应有所弱化。因此，亟需通过深化技术创新，推动新型生产要素以及生产要素的优化组合，实现全要素生产率的持续提升。 （三）从现实来看，我国具有发展新质生产力的强劲潜力和动力 当前，考虑到“新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力”，有必要通过指标体系的构建衡量我国当前发展新质生产力的潜力。参考相关文献4和新质生产力的基本内涵，本文分别从劳动者、劳动对象和生产资料三大维度构建新质生产力综合评价指标体系（表4）5。通过因子分析法，本文根据所构建的新质生产力指标体系，可得到2003-2022年全国新质生产力发展水平（图2）。从增长率来看，2003年以来我国新质生产力水平均实现26.4%的高速增长，近年来增速有所放缓，但2017-2022年年均增速仍高达8.4%。 未来，新质生产力是决定潜在经济增速水平的关键因素之一。通过经济收敛和传统增长核算两种方法测算6，基准情形下我国2021-2025年潜在经济增速在5%-5.5%， 此后呈逐年放缓的趋势，2021-2035年潜在经济增速在4.3%-4.4%。基准情形假设的条件之一，是劳动生产率增速/全要素生产率增速将伴随经济增长而逐渐放缓。但从我国的现实情况来看，2015-2019年劳动生产率年均增速仍达到6.5%，而相关测算显示7，通过再工业化、新基建等新空间的充分挖掘，我国全要素生产率年均增速仍有望保持在2.5%-3%的区间。在此假设情形下，2021-2035年潜在经济增速有望达到6.1%-6.2%。新质生产力的发展以全要素生产率大幅提升为核心标志，通过不断寻找、创造新的经济增长动能，保障劳动生产率、全要素生产率维持稳定增速。因此，未来新质生产力的培育有望拉动我国未来潜在经济增速提升1.8个百分点左右。 二、从《政府工作报告》看未来新质生产力的发展方向 （一）针对劳动者：深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑 《政府工作报告》提出，“坚持教育强国、科技强国、人才强国建设一体统筹推 进”，通过“教育-科技-人才”的良性循环，有利于推动劳动者素质明显提升，创造新一轮“人才红利”。一是加强高质量教育体系建设。据世界银行调查研究，劳动力受教育的平均年限每增加一年，创造的GDP可增加9%；职工受教育年限每提高一年，制造业企业劳动生产率会提高17%。近年来，我国基础教育发展水平明显提升。据教育部数据，2022年，全国九年义务教育巩固率达到95.5%，比2012年提高了3.7个百分点，中国基础教育普及水平总体达到世界中上行列。但是，在特殊教育、继续教育方面仍有较大提升空间。比如，我国的特殊教育在部分硬件设施覆盖方面与普通教育之间仍然存在差距（图3）。此外，据相关数据显示9，特殊教育学校师生比不足、地域发展不平衡、教师福利待遇不足、升学体系有待完善等问题依然明显。职业教育方面，据《中国职业教育发展大型问卷调查报告》10，当前职业教育发展面临的最大困难主要是社会认可度、人才培养质量和地方政府重视程度，分别达到68.6%、62.2%和52.6%。因此，《政府工作报告》强调，坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线，并围绕学前教育、义务教育、特殊教育、继续教育、高等教育和数字教育等各级各类教育分别作出具体部署。 二是加快推动高水平科技自立自强。从促进机制来看，无论是劳动效率提升、生产方式改进，还是新兴产业发展、传统产业转型，高水平科技自立自强贯穿于新质生产力发展的各个环节。本次《政府工作报告》围绕科技创新作出一系列部署。按照佩蕾丝的总结，每次技术革命以及新范式的扩散都会逐步将劳动生产率的潜在和实际增速提升到一个新水平，推动经济增速实现“飞跃”。因此，在我国老龄化问题持续加剧背景下，亟需通过推动科技创新提高劳动生产率，将“人口红利”转化为“人才红利”（图4）。 三是全方位培养用好人才。《政府工作报告》提出，“要在改善人才发展环境上持续用力，形成人尽其才、各展其能的良好局面”。人才是第一资源，是推动科技创新转化为现实新质生产力的主体力量。在新质生产力的发展过程中，人才既是创新的发起者，也是技术应用的实践者，更是制度变革的推动者，是新质生产力的核心要素。伴随全球经济转型和技术创新加快推进，产业结构优化升级，各细分领域对高端人才需求激增。根据《制造业人才发展规划指南》，中国在新一代信息技术、电力装备、新材料等领域人才缺口巨大（表5），人才总量增速难以匹配人才缺口增速。未来，需要持续完善人才培育体系和激励机制，培育与经济高质量发展相适配的人才队伍。 （二）针对劳动资料：深入推进数字经济创新发展 以移动互联网、大数据、云计算为代表的新一代信息技术与实体经济深度融合，极大地改变了劳动组织形式和生产方式，传统劳动资料与数智化劳动资料融合升级，呈现工业化和数智化融合发展的新态势。因此，《政府工作报告》强调“积极推进数字产业化、产业数字化，促进数字技术和实体经济深度融合”，并明确了数字产业集群、制造业和服务业数字化转型、平台企业发展、数据基础制度和数字基础设施等重点领域。一方面，数字经济时代数据要素已经成为新的生产资料，推动投入产出效率明显提升。2023年以来，我国深入推进数据要素市场体系建设，包括出台《数字中国建 设整体 布局规划》 、组建 国家数据局 、发布 《“数据要 素×”三年行 动计 划（2024—2026年）》等。当前，数据要素已经成为支撑数字经济最重要的生产资料，不仅可以替代原有劳动力、土地、资本的供给不足，而且能够通过改善生产函数、优化其他要素的配置方式，更好地改善经济投入产出效率（图5）。据国家工业信息安全发展研究中心和北京大学光华管理学院等测算11，2015-2021年，数据要素对GDP增 长的贡献率从12%提升至14.5%，2021年数据要素拉动GDP约0.83个百分点。同时，数据要素带来的资本与劳动份额相对变化约为13%，与第一次工业革命时期新生产要素带来的相对变化相近（17%），具备边际递增效应。伴随数据要素整体市场规模持续提升（图6），数据要素的潜能巨大。 资料来源：《数字宏观:数字时代的宏观经济管理变革》 利用ICT硬件软件合计资本推动的数字化融合程度，估算出中国经济的数字化程度；最后，测算ICT硬件软件对当年中国GDP增速的贡献率和贡献度，再利用第一步估算的结果，间接推算出数据要素对当年中国GDP增速的贡献率和贡献度。 另一方面，数字经济推动生产关系升级优化。数据要素本身具有非稀缺性、非损耗性和非排他性，通过与其他要素相互配合，能够优化生产者与消费者间、不同企业之间、企业内部的协作关系。例如，随着线上平台海量数据实时产生，电商平台充分利用交易数据匹配买方需求，逐步成为消费者的重要消费场景。2023年，我国全年网上零售额达15.4万亿元，同比增长11%。以“灯塔工厂”为代表的智能工厂通过依靠以计算机数控机床为主的高度柔性的制造设备，推动生产模式从大规模流水线生产向“以迅速满足顾客需求为中心”的大规模定制化转变，推动生产各环节衔接效率明显提升。据工信部数据，截至2022年底，我国已建成2100多个高水平数字化车间和智能工厂，推动智能制造示范工厂生产效率提升34.8%。此外，数字技术广泛应用普及也将推动各类生产要素效率明显提升。例如，OECD研究12表明，数字技能培育可以帮助弥合城乡之间的数字鸿沟，有助于强化农村地区的人力资本，是弥合城乡差距的重要途径；在生产过程中，生产部门可利用数字技术分析生产过程中劳动力生产效率，通过分配、调度优化劳动者在各个环节生产活动。 （三）针对劳动对象：推进现代化产业体系建设 一方面，通过推动传统产业转型升级，筑牢现代化产业体系的基础。习近平总书记指出，“发展新质生产力不是要忽视、放弃传统产业”13。《政府工作报告》强调“推动产业链供应链优化升级”，并提出“推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型”等。传统产业是我国国民经济的基本盘，是产业高质量发展的根基。据工信部数据，传统产业占我国规模以上工业增加值的80%。大部分传统产业因其劳动密集型特征，能够催生大量