气候变化蓝皮书 中国正在崛起的绿色共识 2015年10月 关于中国与全球化智库 中国与全球化智库（简称为CCG）是国内领先的国际化智库，由中国国际人才专业委员会和中国欧美同学会建言献策委员会发起。CCG凝聚海内外研究学者、企业代表和政策专家，为中国全球化进程献言献策。更多信息请见www.ccg.org.cn。 关于诺恒咨询 诺恒咨询是一家面向中国、专注于策略传播和公共事务的咨询公司。诺恒采用研究与经验有机结合的咨询方式，在利益相关方关系整合与企业声誉管理领域积累了丰富的经验。更多信息请见www.northhead.com。 报告概述 “绿色共识”的出现 中国的经济发展在提高数百万人民的生活水平、打造全球增长新引擎的同时，也带来了严重的环境问题。大气污染便是其中最明显的后果之一。 根据环保部发布的报告，2014年，中国89%的主要城市的空气质量未达标。大气污染是引起慢性呼吸道疾病、心血管疾病及肺癌的主要原因之一，每年导致约170万中国人死亡。2000-2010年间，大气污染造成的健康经济损失约占中国GDP的6.5%。 随着公众健康意识的提高，公众保护环境的呼声也越来越大。与此同时，政府也认识到当前的经济模式不适合未来发展的需要。中国需要从重工业和出口依赖型经济向服务消费型经济转变。 过去三年里，有关各方达成了一项“绿色共识”，认为中国为了实现可持续发展需要采取一系列政策。这些政策包括采用更清洁的能源结构，减少基础材料工业和加强环境保护。 如果辅以恰当的过渡安排，尽早实施低碳政策将帮助中国改善当地空气质量，加速经济转型，并刺激中国企业突破创新，成为全球低碳产业的佼佼者。就中长期来看，对经济增长产生的积极影响足以抵消转型过渡期的短暂损失。 凭借着6-7%的GDP增长率及充足的财政资源，中国在未来10年内将迎来经济转型的机遇期。如果此时不及时采取行动，那么转型成本将增加。 伴随着这些趋势，中国在气候变化问题上的立场也发生了转变。以往，气候变化被视作主要应由成熟的发达经济体所负责解决的问题。随着时间的不断发展，预计中国将充分参与到应对气候变化的进程中，成为第二十一届联合国气候变化大会（下称COP21）及后续相关谈判的主要参与者。 三大行动支柱 中国应对空气质量及气候变化问题的行动主要从三方面入手：能源、基础材料业及环保政策。  减少能源相关排放: 由于中国过度依赖以煤为主的化石燃料，中国单位GDP能耗几乎是全球平均水平的两倍。不过，经济结构调整和能效提高已经让中国的能源消耗逐步减少。2014年，能源消费增长率下降到2.6%，这是自2008年以来的最低增长率。核能、太阳能、水电及风电等可再生能源投资和目标的提高也发挥了一定作用。2014年，煤炭消耗量在14年内出现首次下降。  削减基础材料业过剩产能: 为了改善空气质量，履行气候变化承诺，中国有必要减少钢铁、水泥、铝材及平板玻璃等基础材料业的排放。基础材料业的能耗量占中国总能耗量的70%，是主要的 PM 2.5、二氧化硫和氮氧化物排放源。中国政府已经推出组合拳治理这些行业长期存在的产能过剩问题。具体措施包括强制技术升级、更严格的环境标准以及直接停业。  实施有效的环境保护：以往，政府依赖于自上而下的目标及命令-控制型管制，导致地方层面执行不力。当前，市场化手段更为热门。政府已经设立了区域性碳市场为全国碳排放交易市场的建立做准备。此外，环境税法也正在起草当中。在考核领导干部绩效时更多侧重环境成果的改革十分重要，将激励各级政府的贯彻落实环保措施。 结论及建议 在习近平主席和李克强总理的领导下，经济转型及环境保护工作呈现新的活力。“绿色共识”也从党和政府的核心议题变成政府、企业、公民社会共同关心的话题。 环境法律法规方面的工作正在稳步推进当中，包括提高相关环境标准，鼓励创新和清洁技术，约束排放控制废弃物，出台法规控制颁发运营许可证等。有迹象表明这一趋势将继续发展。  可再生能源：预计中国将进一步承诺增加可再生能源在国家能源结构中的比重并推出更多的激励措施来促进绿色投资。  碳排放交易计划：为有效减少碳排放，加速经济转型，中国应以现有国内试点排放交易计划为基础，兑现习近平主席在2015年9月做出的承诺，实施全国碳排放计划，并把它作为十三五规划（2016-2020年）的核心部分。  兼顾经济增长和减排承诺：已有迹象表明，中国的经济增长与碳排放增长逐渐脱钩。2014年经济持续增长但碳排放总量下降了2%。与此同时，清洁技术部门迅速成为中国经济增长的动力之一。2015年清洁技术行业创造了3000万的就业岗位，而且这一数值有望在2030年翻一番。服务业、消费及高端制造业增长产生的积极影响可以抵消甚至超过向低碳经济转型期会出现的短暂损失。  地方层面的有效贯彻落实是成功的关键： 政府加强制度建设、提高治理水平的努力有助于在全国范围内认真贯彻落实国家政策，应当得到鼓励和支持。 o 政府正采取各种措施来增加生态环境建设在官员关键绩效指标中的权重。这些措施值得称赞，也应继续进行。 o 为了在2020年实现建立全国排放监测控制系统的计划，政府需要继续投资并开展培训活动。 o 面向地方官员、行业及公众开展的教育活动将确保环保政策在地方层面的有效落实。 o 鼓励民间团体发展，促进公民社会发挥建设性作用，这些行动对保护环境大有裨益。  过渡安排：在削减过剩产能（尤其是在基础材料业）和向低碳经济转型的过程中，必须注意做好过渡安排。此外，还应采取更加积极的措施来促进行业转型。为促进转型特别设立的财政拨 款将帮助受影响的当地政府控制局面，创造替代就业岗位。在受影响的行业和地区需要采取措施培养企业家意识、支持初创企业及对人力资源再培训。  实现减排目标宜早不宜迟：通过设定宏伟的减排目标，低碳政策可以加速经济转型、促进创新，并提高能源安全。事实上，延缓提高环境标准及推出低碳技术可能产生额外的成本。考虑到强劲的发展势头，中国应认识到在十四五规划期间（2021-2025年）达到碳排放峰值的益处。这将帮助中国保持超出当前减排承诺的灵活性，即到2030年，在2005年基础上将单位GDP碳排放降低60%。 气候变化承诺 o 中国会与国际合作伙伴协作，竭力在2015年12月召开的巴黎COP21谈判中达成一项明确、宏伟的协议。 o 在确保国内发展及经济转型的同时，在未来几十年内，中国有能力逐渐提高其气候变化承诺。 目录 I. 导语 1 II. 现状 6 III. 中国环保政策演变 12 IV. 前景展望 20 V. 结论——正值机遇期 25 VI. 附录 28 VII. 参考文献 33 1 | P a g e 第一章 导语 在过去的几十年中，中国在消除饥饿和贫困方面取得令人瞩目的成就----极端贫困人口比例由1990年的61%减少到了2015年的4%。1在这一过程中, 中国也逐渐成为全球经济发展的重要动力。但是中国也为迅猛的发展付出了高昂的代价。政府现如今正面临着经济高速发展带来的严重的环境问题。 自2012 年11 月以来，习近平领导下的中国政府加快了经济转型，从原来高能耗、重出口的劳动密集型经济转向消费和服务倾斜。党、政府和国有企业也经历了一系列改革，焕发新貌。此外，持续的经济增长使社会产生了大量的有文化的中产阶级，越来越多的民众开始关注环保和生活质量。 这些变化导致中国在气候变化问题上的立场有所改变。虽然气候变化不是中国政府和民众担心的主要的环境问题，但是气候变化和中国的环保议程、发展目标密切相关。比如提高空气质量和中国成为清洁能源大国等目标就会影响到控制气候变化的行动。（详见第四页文本框）过去中国认为环保只是发达国家的议题，但现在中国已经认识到自己也是环保行动中的重要一员。中国的积极参与已经产生了国际影响，未来这一影响也会持续。在2014年11月的APEC大会上，美国和中国已经发布了关于环境变化声明，中国承诺在2030年达到碳排放峰值，停 1 Somini Sengupta, 'Global Poverty Drops Sharply, With China Making Big Strides, U.N. Report Says', Nytimes.com, 2015. 2 | P a g e 止排放量的继续增长。临近2015年11月在巴黎举行的气候大会，中国又宣布到2030年起单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。2 本文将介绍中国这一改变的背景和途径，并着重解读中国政府在经济转型和环境治理过程中所面临的挑战。  第一章提供了中国当前环境问题的背景介绍，并概述了在中国向可持续发展模式转变过程中，领导层和民众形成的“绿色共识”。  第二章在中国经济结构重组的背景下讨论了中国的环境挑战。在朝着可持续性发展模式转型的过程中，中国的经济增长在短期内难免会受到影响，但是就长期而言，这一转型并不会以牺牲经济增长为代价。饱受产能过剩、高能耗、高污染困扰的基础原材料业是转型能否成功的关键之一。  第三章分析了中国民众和政府对环保问题关注度上升的原因和政府治理环境的举措。目前，中国越来越倾向于采用市场政策工具作为减少污染的最有效措施，并有望在十三五期间（2016年-2020年）建立全国范围内的碳排放交易体系。最后，本章讨论了环境政策在基层落实时可能面临的障碍。  第四章探讨了中国低碳发展模式的前景和对国内发展、全球化进程的意义。根据目前中国经济发展结构的变化趋势、采用低碳政策和新科技所带来的积极影响，中国有望在2030年之前达到碳排放峰值。考虑到低碳发展对改善空气质量、加速经济转型、刺激创新的积极作用，中国也乐于尽早达到碳排放峰值。  第五章为中国如何实现环保减排目标、为本国乃至世界提供一个良好环境提出了政策建议。 2 中国，《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，2014 3 | P a g e 第一节：快速增长的环境代价 过去的30年里，经济发展和蓬勃的中小企业发展导致环境恶化并且令政府难以监控。工业的发展和薄弱的政府监督给中国的空气、土地和水质敲响了警钟。 空气污染：雾霾是中国环境污染最直观的后果，既是公众关注的焦点话题，也是影响中国国际声誉的一大因素。因而，改善空气质量是摆在政府面前的首要任务。2014年，环保部称中国有89%的城市空气质量不达标。空气污染严重的危害着公众健康并带来了巨大的经济代价。2015年的一份研究表明在中国空气污染每年导致170万人死亡。此前，全球疾病负担研究也发现空气污染是中国第四大危害健康的因素以及慢性呼吸道疾病、心血管疾病和肺癌的主要诱因。34空气污染导致的健康受损和丧失劳动力会造成严重的经济损失。2000年至2010年间，空气污染相关的经济损失相当于每年国民生产总值的6.5%。56 水污染：中国水资源分布不均，人均水资源量低，北方的问题尤其严重。未来几年内，水资源短缺和水污染仍将是严峻的环境问题。现在缺少设备和技术手段缓解农业和工业污染。中国十大河流的一半已经受到污染，而且情况还在持续恶化。十大河流及其支流中，黄河、淮河、海河、辽河和松花江均受到污染，北方的海河情况最为严重。据环保部的数据，超过60%的地下水也受到了污染。7 土壤污染: 尽管民众对土壤污染的关注度不如空气污染和水污染，但是土壤污染正威胁着食品安全和粮食保障。根据2014年全国调查，近五分之一的耕地已经受到污染。报告显示来自露天煤矿、施工工地的镉、镍和砷等元素是导致周边农田污染的罪魁祸首