政务数据之道白皮书

政务数据之道白皮书 编 写 单 位安徽省大数据中心华为云计算技术有限公司 编制委员会编委主任：钱海 胡玉海编委委员：龚炜 叶佳鹏 陈文权 王飞编委成员：柏君程菲邓东 胡雨亭 胡艺馨 胡忠媛何洁和 霍卫峰 江南 金智功 刘翔羽 卢翔倪海波 宋晔志鹏 孙长森 向嘉维 徐航袁军红 殷润悦 赵丙文 陈士星 王慧敏 唐政府杨芳文（排名不分先后） 前言F O R E W O R D 今时代，“大数据”已经不是一个概念名词，它已经真实地渗透到每一个行业的业务领域，从业务活动的“衍生品”逐步转变为业务决策的“必需品”，“数据”深度参与到各行各业的生产业务中，为数字化转型提供当代石油。政府行业尤其典型，各级政府在从管理型向服务型转变的过程，我们都能感觉到政府机构内部权力运行和对外优化服务的衔接越来越依赖数据和信赖数据，无论是我们现在坐在家里动动指尖就可以办成的某项政务服务事项，还是已经成为过去的科技抗疫联防联控机制的施行，政府部门统筹推进重点工作已经离不开政务数据的有效支撑，“数据”变得越来越重要。当 政务数据逐步汇聚融合开始呈现出爆发式增长，在对政务数据进行采集、存储、计算、管理和使用过程中，在政务数据逐步融合更多元的数据产生更高价值越来越开放的探索中，我们也越来越发现政府部门需要建立完善体制机制、管理规范、平台能力以保障政务数据的有效性、安全性和可靠性。我们希望通过本白皮书，就如何更合规、更有效地挖掘政务数据价值与业界专家同仁共同探讨，共同推动政务数据充分共享和有序开发利用。 本白皮书由华为公司联合政府行业领军的机构共同编制，充分融合了各方在数字化转型和数据管理体系构建等方面的理论和实践成果。聚焦政府行业在数据汇聚、治理、应用方面的发展现状和当前挑战，总结出了政务数据之道十步进阶，并将相关工程案例和实践经验进行总结，以为政务领域的数据治理提供方法论指导和实践探索参考。 目录D I R E C T O R Y 数据成为时代最强音 政务数据发展现状 政务数据之道概述 2.1 演进脉络：在政策要求和场景需求的双轮驱动下，数据应用不断创新迭代 1.1 畅通数据资源循环，打通数字中国的“数据经脉” 3.1 内涵：推动政务领域数据管理转型的方法论和实践指引 2.2 面临挑战：数据的应用效果面临挑战，需理论和实践结合不断螺旋上升 1.2 构建政务数据体系，构筑数字政府的“基础工程” 3.2 体系框架：以架构梳理为抓手，构建数据域整体政府 1.3 促进公共数据开发，激活数字经济的“增长引擎” 3.3 核心价值：家底全面厘清、资产分布有序、源头治理有效、共享服务高效 优秀实践 未来展望 4.1总体框架4.2定机制：建立适配的机制体制4.3立规范：制定统一规范制度4.4建平台：统一规划数据平台4.5理架构：构建统一数据架构4.6推治理：推行数据源头治理4.7通共享：提升共享服务水平4.8提质量：完善质量评估能力4.9重服务：构建数据服务体系4.10 保安全：保障数据全周期安全4.11 助流通：数据要素可信流通探索5.1 安徽省5.2 上海市5.3 深圳市 数据成为时代最强音 1.1畅通数据资源循环，打通数字中国的“数据经脉” 2023年2月27日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称“数字中国”），“数字中国”按照“2522”的整体框架进行布局，提出夯实数字基础设施和数据资源体系两大基础，明确将畅通数据资源大循环作为夯实数字中国建设基础的关键一环，打通数字中国的“数据经脉”被提到了前所未有的高度，重点强调通过健全数据管理体制机制，强化数据资源储备，实现数据资源规模和质量的快速提升；通过加快构建一体化政务大数据体系，形成常态化供需对接机制，推动公共数据汇聚利用；通过加快建立数据产权制度、收益分配机制等，促进数据要素商业潜能有效释放，促进数字经济发展效益大幅增强。 据体系的雏形，吹响了带动数字中国建设的先锋号。 1.2构建政务大数据体系，构筑数字政府的“基础工程” “数字中国”提出了通过夯实数字基础设施和数据资源体系，赋能数字技术与经济、政务、文化、社会、生态五大领域，形成五位一体的深度融合。数据是数字化、网络化、智能化的基础，通过与各环节的融合，深刻改变着人们的生活方式、生产方式、和社会治理方式。夯实数据资源体系，畅通数据资源大循环的核心，是数据资源的跨领域、跨组织域、跨区域的汇聚利用，数据跨域互联互通是高质量数据资源供给的保障。 《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）作为在数字政府建设方面的顶设指导，同样强调了“数据”对政府治理能力提升的重要作用，在“数据资源体系”构建方面提出了相关要求，突出强调加快“一体化政务大数据体系”的建设，从创新管理机制、深化高效共享、促进开发利用三个方面提出了要求。一是建立健全权威高效的政务数据共享协调机制，整合构建全国一体化政务大数据体系，增强数字政府效能，营造良好数字生态；二是推进政务数据开放共享、有效利用，加强数据资源整合和安全保护，同步构建完善数据全生命周期质量管理体系；三是促进数据高效流通使用，充分释放政务数据资源价值，推动政府治理流程再造和模式优化。 这一点在数字政府建设过程中尤为突出，通过“十三五”时期在政务领域的整体规划，诸如全国政务云基础设施、数据共享交换体系、数据资源目录体系、一体化政务服务平台等基础能力已形成布局和广泛应用，在数字基础设施和数据资源体系方面已有一定的建设基础。可以说，通过数字政务领域的先行先试，带动和构建了政务数 《全国一体化政务大数据体系建设指南》（国办 函〔2022〕102号）作为全国一体化政务大数据体系建设的“工程图纸”，对“十三五”时期我国政务数据体系建设进行了充分总结，同时面向未来发展演进提出了统筹机制、数据共享、应用支撑、标准规范、安全保障等方面的现状问题以及八个一体化的建设思路，也将一体化政务大数据的建设目标和实施路径一并提出。一是强化政府部门数据管理职责，明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等责任；二是强调数据治理，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分释放数据要素价值；三是建立全国标准统一、动态管理的政务数据目录，实行“一数一源一标准”，实现数据资源清单化管理。 恰逢其时，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），为数据要素市场化发展解决了制度空白，提供了良好环境。“数据二十条”提出以促进数据合规高效流通使 用 、 赋 能 实 体 经 济 为 主 线 ， 以 推 进 数 据 产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，整体性构建数据基础制度，充分实现数据要素价值、释放价值红利。 随着“数据二十条”的发布，今年公共数据授权运营、数据要素开发成为行业热词，各地结合属地特点创新发展，在上海、南京、广州、深圳、北京等先进地市纷纷出台相关地方制度规范，有些地方同步进行了机构建设和开展实践探索。包括城市治理模式创新，通过数字化技术和数据资源的运用，提高城市治理效率和服务水平；数字金融服务创新，发挥数据在金融领域的作用，推动数字金融的发展，包括数字货币、数字支付、数字化金融服务等；数字文化推广创新，挖掘数字文化价值，推动数字文化产业的发展，以数字媒体、数字艺术、数字游戏、数字出版等为重点，推动文化创意产业的数字化转型。 闻令而动，各级政府陆续推动政务大数据体系的建设，整合过去“散、乱、小、杂”的数据平台和工具软件，开始用一体化的思路推动政务大数据体系建设，打造数字政府的“基础工程”，为后续公共数据、社会数据的融合开发奠定坚实基座；为充分发挥数据价值，构筑新的数字经济增长极蓄势储能。 1.3促进公共数据开发，激活数字经济的“增长引擎” 政务数据作为政府履职过程中产生的生产数据，具有基础性和权威性，属于重要的数据要素类型，是公共数据、社会数据的融合开发过程中的主数据，发挥了“度量衡”作用。政务数据的汇聚治理是否充分、共享机制是否健全、质量情况是否达标将直接关系我国数据要素市场化是否能够繁荣发展的关键。相信随着政务数据共享和公共数据授权运营内外双循环的相互牵引，我国“数据产业”必将迎来蓬勃发展。 “数据”作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，在数 据 生 产 、 流 通 、 使 用 等 过 程 中 ， 个 人 、 企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生、相互依存、动态变化等特点。同时，“数据”从汇聚共享、开发利用到要素流通，正在逐步从幕后走向台前，在经济发展、城市治理、政务服务等越来越多的领域发挥决定作用。 政务数据发展现状 2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号），明确指出大数据成为提升政府治理能力的新途径，大数据应用能够推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，推动政府管理理念和社会治理模式进步。2016年，国务院先后印发《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）、《加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108号）等一系列政策文件。对整合构建统一的数据共享交换平台体系，打通数据壁垒，实现各部门、各层级数据信息互联互通提供了顶层规划和政策要求。 2.1 演进脉络：在政策要求和场景需求的双轮驱动下，数据应用不断创新迭代 “十三五”期间，通过全国一体化政务服务平台、“互联网+监管”、全国信用信息系统、投资项目在线审批等业务需求驱动，逐步扩大到政府部门间的政务信息资源整合共享，在数据域初步实现了各行政层级行业数据的横向联通，以及跨层级数据的向上汇聚、基层回流和跨域流通。各地也因地制宜，一手治数据，一手抓应用，形成了各具特色的政务数据的应用场景。进入“十四五”，政务数据的共享开放更加体系化，一体化政务大数据体系被正式提出，各地建设脉络基本清晰，政务数据面向未来的发展演进大致可分为数据共享交换、数据按需归集、数据资产管理、数据要素授权运营与交易流通四个阶段，每个阶段均有相关政策出台，指导全国各部门地方开展政务数据体系建设。 在此期间，国家开始从打通数据壁垒、构建数据共享基础设施的角度出发，结合紧迫业务需求构建了国家、省、地市、区县四级的共享交换体系，通过前置机级联的方式初步实现了构建跨层级跨部门的数据传输，修筑了政务数据未来融合 共享的“公路”基础设施，在国家层面关键信息化工程中发挥了重要作用。 2、数据按需归集阶段 在“放管服”改革实施过程中，一体化政务服务平台和“互联网+监管”等业务快速发展，各级政务服务主管部门根据业务需要开始归集行业部门数据。2017年5月，国务院印发《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号）、《政务信息资源目录编制指南（试行）》（发改高技〔2017〕1272号）等政策文件，要求各部门地方加快消除“僵尸”信息系统，整合部门内部信息系统，按照要求编制、完善政务信息资源目录。同时，基础信息资源库的构建也初步完成，针对具有共性需求的基础数据也启动了清洗和治理。 导意见》（国发〔2022〕14号），同年10月国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》（国办函〔2022〕102号），提出了“全国一体化政务大数据体系”的新概念，要求加强数据治理，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分释放数据要素价值，确保各类数据和个人信息安全。 在此期间人口、法人、空间地理、电子证照、社会信用等基础信息库实现了数据归集，并在应用场景中初步发挥了数据资源的支撑作用。比较典型的应用场景是在政府服务的出生证、社保等高频事项办理中，通过整合形成电子证照库，实现了指尖办、无感办、最多跑一次等创新场景，极大提升了人民群众的服务体验和获得感。 当前，各地政府也在积极探索数据资产价值挖掘新路径，以源头数据治理为抓手，从源头解决数据标准不一、质量低下