加强欧洲数字经济安全2023

加强欧洲数字经济安全 【译者按】随着人工智能等新技术正在革新行业并重塑社会，获取、管理和使用数据以实现商业利益变得越来越重要。今年10月，荷兰国际关系研究所发布报告《加强欧洲数字经济安全》，报告分析了欧洲和荷兰的数字开放式战略自主（DOSA）的主要特点以及德国、法国、芬兰、美国、中国和印度六个国家的具体实践，报告提出荷兰和欧盟应学习其他国家的成功经验，在国内推广创新产业政策，与海外和私营部门伙伴合作，以实现数字领域的开放战略自主。赛迪智库工业经济研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】数字开放战略自治 数字经济安全 监管 保护 随着新技术正在彻底改变行业和重塑社会，技术领先、数字自主和经济安全现在成为包括欧洲在内的世界各国的政治大事。随着人工智能等新技术正在革新行业并重塑社会，获取、管理和使用数据以实现商业利益变得越来越重要。在此背景下，荷兰政府正在积极准备，以实施“数字领域的开放战略自治”(DOSA)。这是在欧盟委员会推出欧洲经济安全战略几个月后提出的。如果荷兰政府希望利用其作为该领域欧洲领跑者的声誉，就必须考虑向这一新方向，即从数字开放战略自治（DOSA） 到数字经济安全转变。 一、欧洲和荷兰对战略自主数字层面的做法 （一）欧洲的数字十年 近年来，数字自主权的核心理念已被提上欧盟机构和越来越多欧洲国家的议程。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩在其国情咨文中首次强调了2020年的数字主权，以及2021年的技术主权。德国将数字主权作为其2020年下半年担任欧盟轮值主席国期间的四个优先事项之一。2021年2月，欧盟理事会主席夏尔·米歇尔指出，“没有数字主权，就没有战略自主权”。 欧盟委员会已根据这一承诺采取行动，针对技术和数字领域出现的挑战提出了立法和文书建议。2016年的《通用数据保护条 例》（GDPR）只是其中一个著名的例子。目前正在谈判的《人工智能法》和欧盟委员会于2023年3月宣布的《关键原材料法案》是其他例子，都是为了解决DOSA战略要素所做的努力。 欧盟和欧盟成员国的此类政策和行动可按照以下两个行动方针来规划：“促进”和“保护”。“促进”方针旨在通过贸易、投资和创新加强和引导经济和社会，并利用我们在设备、人员、信息和资本方面的能力。“保护”方针旨在解决依赖性和脆弱性问题，提高弹性。这两个方针都以“塑造和监管”为基础。“塑造”主要有助于“促进”方针，因为这一要素包括外交和监管工作，目的是在国外发挥建设性的积极影响。“监管”主要有助于“保护”方针，因为它提供了法律基础，有助于实现为保障和维护欧洲利益而确定的目标。这四个要素共同构成了PS-RP框架（促进和塑造-监管和保护），作者提出该框架是为了使分析更加清晰（见图1）。 资料来源：改编自Maaike Okano-Heijmans，《开放的战略自治：数字层面》，Clingendael，2022年12月23日。 欧盟及其成员国只有在上述各个领域采取行动时，才能适当地确保欧洲在DOSA方面的利益。下文表1概述了欧盟近年来在“促进”和“保护”行动领域已经实施和仍在实施的立法。 （二）荷兰转向DOSA 长期以来，荷兰政府一直深知与主要合作伙伴在数字和技术领域开展合作的重要性。1953年，荷兰经济事务与气候政策部成立了创新专员网络（IA），这表明荷兰希望在关键利益问题上与关键参与者进行合作和信息交流。尽管这些专员的日常工作长期以来是以经济利益（即商业促进）为指导，而不是以寻求DOSA等战略利益为指导，但该网络今天仍可被纳入“促进”行动方针的框架内。IA网络的主要目标包括确定创新和研发趋势，促进与国外领先企业的合作。 自2023年以来，随着人们对经济安全的认识不断提高，对经济安全的关注日益增加，荷兰还在世界主要国家设立了经济安全专员（ESA）。荷兰对经济安全的定义以应对以下问题的战略挑战为中心：（1）建立弹性以应对为地缘政治利益而利用和滥用经济活动，因为这可能对国家安全构成威胁；（2）知识密集型部门和企业与国际组织或政府合作的完整性。这些活动主要包括（数字）间谍活动、外国政府的恶意干扰、两用产品和应用的出口以及外国投资、收购和兼并。经济安全通常包括出口管制、敏感技术、关键原材料、投资筛选和网络安全。一个国家设立ESA，表明该国对一个或多个重点领域的重要性。下图2列出了荷兰IA和ESA的所在地。 如前所述，IA网络可被视为荷兰技术政策“促进”行动方针的资产，而ESA网络则侧重于“保护”行动方针。它们可以确保不断获取信息，保持对主要国家的发展和政策的最新了解，并在必要时抓住机会进行合作或竞争，共同在荷兰的DOSA方法中发挥着重要作用。近年来欧盟委员会开始关注数字和技术主权以及解决这些问题的办法。这意味着要制定一个全面的政策路线图，在“促进”和“保护”两个议程上采取行动，欧盟委员会一直在通过立法和制定有针对性的计划（如全球门户及其经济安全议程）来实现这一点。这种新思维随着欧盟各国在这些领域不断增加的投资同步发展。欧盟往往是最具有前瞻性的国家，而荷兰则是欧盟成员国中的佼佼者。欧盟成员国根据各自的优先事项和利益， 在出口管制、数字政府、量子技术、数字促进发展、互联互通等多个子集上以不同的速度前进。荷兰在半导体和量子计算等一些关键技术领域的核心地位，将其推到了欧洲关于国内所谓的DOSA辩论的前沿。然而，荷兰正在经历的重大政策转变也要求其持续关注合作伙伴、竞争对手和竞争者正在采取的行动。 二、合作伙伴、竞争对手和最佳实践国家 荷兰确保数字领域OSA安全的国家行动计划可以从处于技术发展和数字战略前沿的主要国家的政策和倡议中汲取灵感，而且必须与这些政策和倡议相关联。为此，本章将介绍欧盟重要成员国和第三国的六个案例研究：芬兰、法国、德国、美国、中国和印度。本分析采用了“促进和塑造-监管和保护”（PS-RP）框架以及简化版的“数字技术栈”（DTS）模型，以深入了解各国政府如何寻求在数字领域获得技术领导权和自主权。 为编写本报告及其对荷兰DOSA方法的建议，以下案例研究采用了简化版的DTS。该简化版DTS包括原材料层、硬基础设施层、软基础设施层、数据层和应用与服务层，如图3所示。这五个层次代表了制定国家DOSA方法的最突出投资领域。虽然与数字社会和文化有关的前三个层次决定了数字技术在国家环境中的运作方式，但它们对战略自主的影响有限。此外，PS-RP分 析还通过“塑造和监管”行动方案捕捉到了治理要素。同样，虽然数字技术依赖于用户界面层和智能层，但与DTS这一部分的其他组成部分相比，它们对建立DOSA方法的适用性似乎相对较小。 注：：本报告范围内的图层；：本报告范围外但在原始DTS模型内的图层。 本报告参考了澳大利亚战略政策研究所（ASPI）的关键技术追踪器。该工具可确定哪些国家在从电信到生物技术等各种技术重点领域的研究中处于领先地位。ASPI的排名依据的是各国发表的“高质量”研究论文的比例和高级研究机构的数量。令人吃惊的是，除一项关键技术外，中国在其他所有技术领域都占据主导地位，其研究机构在每个领域的研究成果几乎占全部研究成果的三分之一。以往的指数无法反映这种主导地位，也无法说明中国对技术研发的重大贡献。如前所述，技术领先才能实现数字领先，这意味着中国今天的科研投入很可能在未来几年把中国推上数字领域的主导地位。此外，虽然美国的研究成果在关键技术追踪器中遥遥领先于其他国家，但英国、德国和印度在每项技术上都始终位列前五，这表明它们在这些领域始终处于领先地位。最终，本报告选取了六个国家作为案例研究，分别为德国、法国、芬兰、美国、中国和印度，因为这些合作伙伴、竞争对手和对手占据了世界数字和技术的领先地位。 （一）欧盟成员国分析 本节介绍了对欧盟成员国——德国、法国和芬兰——的深入案例研究，每项案例研究都通过将各种项目归入相关的DTS层次和PS-RP行动方针，以表格的形式对其进行了总结。此外，本报告还使用雷达图来直观显示各成员国在本报告所分析的五个DTS层次的投资的相对重要性。 1、德国 正如本报告第3.2.3小节的快速扫描工作所指出的，德国在欧盟内部的影响力和作为技术领导者的地位值得进行更多的案例研究分析。然而，德国在先进制造和研究方面的能力并不能弥补其在数字领域的弱点。因此，德国在应对OSA系统的数字要素时，将旨在加强数字主权的“促进”行动与重点关注网络安全的“促进”行动相结合。表2列出了德国的部分关键政策和举措，并使用PS-RP和DTS框架对其进行了分类。 2、法国 在本案例研究分析中的欧盟成员国中，法国是积极呼吁加强欧洲战略自主权的国家。事实上，法国总统埃马纽埃尔·马克龙在明确主张欧洲应成为一个独立的地缘政治行为体。为了在数字领域实现这一目标，马克龙领导的法国采取了一系列政策和举措，旨在改善其技术和数字形象。虽然这些“促进”和“保护”行动一般都是在国家层面上实施，但其目的是通过加强法国作为欧盟成员国的地位来建立欧洲战略自主权。此外，法国还自由利用投资和孵化计划，以加速其数字和高科技行业的发展。尽管法国在欧盟内部具有重要影响力，但其在高科技领域却落后于其他国家。虽然法国正在进行大量投资以改善其地位，但收效甚微。表3列出了法国的部分关键政策和举措，并使用PS-RP和DTS框架对其进行了分类。 表3法国案例研究：数字和技术政策的PS-RP和DTS分析 3、芬兰 芬兰对OSA系统的数字层面所采取的方法，反映了其在DTS所有层次上对“促进”行动方针的强烈导向，同时也借鉴了芬兰长期以来的“供应安全”传统，为其“保护”行动提供依据。值得注意的是，这些政策取向一般不会取代赫尔辛基的开放市场导向。因此，在OSA的“开放”要素方面，芬兰仍与荷兰和其他观点相同的国家保持一致。芬兰还坚持欧盟以人为本的数字化愿景，因此特别重视数据层，强调改善数据的使用、共享和保护。表4列出了一系列重要的芬兰政策文件，这些文件有助于了解芬兰在OSA的数字层面所采取的方法。 （二）对非欧盟国家的分析 本节对美国、中国和印度这三个非欧盟国家进行了深入的案例研究，这些国家是制定荷兰DOSA实施计划时最需要考虑的国家。本节使用了DTS和PS-RP框架，并使用汇总表和雷达图对每个国家进行了简化评估。 1、美国 美国继续在各种数字领域进行大量投资，这与其作为军事和经济超级大国的角色以及与中国日益激烈的竞争相称。美国在数 字自主权问题上的做法可以概括为：大力促进对关键新兴技术的投资，同时确保其关键材料和中间投入（如半导体）供应链的安全。此外，美国也不回避在中国问题上采取“保护”措施，如出口管制，以削弱中国的竞争能力。鉴于美国对荷兰和欧盟的重要性，荷兰不仅应关注美国的做法，还应确保华盛顿针对北京的“塑造”和“保护”行动路线的任何升级都不会限制荷兰和欧洲的自主权。虽然华盛顿在数字主权方面没有统一的战略或政策，但针对不同子集的一系列政策和战略形成了一种协同努力，通过确保获得关键技术、强化美国关键原材料和投入的供应链、促进创新和战略伙伴关系以及加强美国的网络安全基础来保持美国的领导地位。此外，美国的战略还包括以出口管制为形式的“保护”措施，旨在限制中国政府获得半导体的机会，阻止中国国内芯片开发的进一步发展。美国希望通过限制中国获得这些关键元件的机会，减缓或停止中国在各种数字技术领域的研发努力。表5利用PS-RP框架总结了此类措施的重要实例。 因此，美国在数字自主权方面同样依赖于“促进”和“保护”两条行动路线，同时在国际范围内直接塑造数字领域的要素。然 而，在网络安全事务之外，这些努力并没有得到国内监管机构的大力配合，这可能是由于政治僵局和那些依赖于轻松获取美国消费者数据的公司的游说努力共同造成的。重要的是，由于缺乏统一的数据隐私和保护监管制度，美国在这一领域采取“塑造”行动的能力存在差距。这种不作为使得欧盟制定与数据层相关的全球标准和原则的努力变得更加重要。与此同时，欧盟最好能与美国越来越多的愿意在监管方面采取行动的行为体进行更多的接触。在堆栈的其他领域，荷兰和