中国公益基础设施分析框架与投资策略研究报告

中国公益基础设施： 分析框架与投资策略 完整版报告 徐晓新 博士 北京师范大学社会发展与公共政策学院 2023年10月 本报告由南都公益基金会资助 i 一分钟摘要 道路、能源、电信网络等经济基础设施的重要性不言而喻，在慈善公益领域也是如此。公益基础设施是通过满足慈善公益事业发展的共性需求而提升其效能的软硬件诸要素的总称。微观层面的公益基础设施是促进公益组织核心公益价值链和整体组织发展的各种专业支持性服务；中观层面的公益基础设施着眼于形成高效运作的慈善公益行业，主要包括培育公益组织的孵化器、促进专业分工和协同合作的支持网络以及促进上下游供需对接和交易达成的信用机制、募捐平台和公益市场等；宏观层面的公益基础设施则着眼于优化慈善公益行业与环境的互动，包括扩大公益资源投入、完善宏观制度环境、营造公益文化、推动公益知识生产和分享等。 公益基础设施建设要“祛魅”和“破圈”，充分发挥政府、企事业单位和慈善公益行业自身的多方作用，形成合力。倡导政府将完善公益基础设施作为推动慈善公益事业发展的重要抓手；创新机制推动企事业单位提供更多公益基础设施服务；将支持公益基础设施发展纳入所有公益活动中，营造所有资助机构支持和推动公益基础设施发展的长效机制。 要深入到业务层面，基于公益基础设施服务的经济属性采取不同的投资策略。对于具有公共物品属性的通用型知识生产，可多采取补供方模式，直接投资于基础设施机构；而对于具有私人物品属性的定制化服务，可多采取补需方模式，通过为公益组织购买支持性服务提供资助间接推动公益基础设施发展。 ii 三分钟摘要 正如国民经济的高速发展离不开道路、能源和通信等基础设施一样，慈善公益事业的快速可持续发展，也有赖强有力的公益基础设施。在本报告中，公益基础设施是通过满足慈善公益事业发展的共性需求而提升其效能的软硬件诸要素的总称，既包括制度、文化、资源等宏观要素，也包括培育发展公益组织、提升公益组织运作效率的支持性服务等中微观要素。 本报告主要基于经济学视角，在回顾基础设施和公益基础设施相关研究基础上，从公益组织这一公益活动的基本单元提供公益产品的核心价值链和组织发展所涉及的职能管理的专业支持性服务需求入手，构建起包括微观、中观和宏观的三层公益基础设施分析框架，并基于这一框架对中国公益基础设施发展状况和投资策略进行分析。 在微观层面，与公益组织的公益核心价值链相关的基础设施服务主要是公益资源筹集和公益产品设计等相关的专业支持性服务，如公益产品目标对象的需要分析以及公益产品的设计和管理（如服务形式、资格规则、递送体系、筹资模式的设计和实施）相关的专业支持性服务。而与公益组织的职能管理相关的基础设施服务，主要包括领导力、战略、内部治理、组织流程、人力资源、财务、法务、品牌、数字化等相关的专业支持性服务。 在中观层面，公益基础设施发展主要是着眼于如何形成高效运行的慈善公益行业和公益市场。具体包括培育运行主体的基础设施（如社会组织孵化器）、促进专业分工和协同合作的基础设施（如区域网络和议题网络），以及推动上下游供需对接和交易达成的市场基础设施（如信息披露、透明度和评级等信用机制、对接资助机构和被资助机构的募捐平台、促进公益产品影响力规模化的公益市场等）。 在宏观层面，公益基础设施发展主要是着眼于优化慈善公益系统与所处环境的互动，形成高效能的慈善公益生态。具体包括：扩大公益资源投入的基础设施（如捐赠模式创新）、完善宏观制度环境、营造公益文化以及推动公益知识生产和分享的基础设施等。 推动公益基础设施快速持续发展，在认识和实践上都要大胆“祛魅”和“破 iii 圈”，走出慈善公益行业，充分调动不同主体的积极性，形成跨部门发展合力。首先要在理念上澄清的是，公益基础设施是推动和服务慈善公益事业发展的基础设施，但并不是都要由公益行业自主建立和运行。公益基础设施的资助方和服务提供方，在机构性质上不一定都是社会组织，也可以是政府、企业以及大学和科研机构。要通过政策倡导发挥政府在公益基础设施建设中的基础性作用，要通过机制创新引导企事业单位提供公益基础设施服务，要营造所有资助机构支持公益基础设施发展的理念和机制，如倡导资助型机构多资助1%给服务型公益组织用于能力建设和共同建立补贴公益组织购买专业支持性服务的专项基金等。 需要特别指出的是，不同类型的公益基础设施服务具有不同的经济属性，因此要深入到业务层面采取不同的投资策略。对于公益领域具有公共物品性质的通用型知识生产，可多采取补供方模式，直接投资于基础设施机构发展；而对于具有较强私人物品属性的定制化服务，可多采取补需方模式，为公益组织购买支持性服务提供资金支持，通过扩大市场需求间接推动公益基础设施发展。 iv 目 录 一分钟摘要 .......................................... ii 三分钟摘要 .......................................... ii 一、基础设施经济学 .................................... 1 （一）什么是基础设施？ ............................................... 1 （二）基础设施理论溯源 ............................................... 2 （三）基础设施分析的二维矩阵框架 ..................................... 5 （四）基础设施研究的主要启示 ......................................... 8 二、慈善公益及公益基础设施相关概念辨析 ............... 11 （一）慈善、公益相关概念辨析 ........................................ 11 （二）社会组织、慈善组织及相关概念辨析 .............................. 13 （二）公益基础设施相关概念辨析 ...................................... 17 （三）公益基础设施分类和特征 ........................................ 21 三、中国公益基础设施发展：框架与分析 ................. 23 （一）微观层面的公益基础设施分析 .................................... 23 （二）中观层面的公益基础设施分析 .................................... 26 （三）宏观层面的公益基础设施分析 .................................... 34 四、中国公益基础设施投资策略 ......................... 40 （一）发展公益基础设施的基本思路：充分发挥不同主体作用 .............. 40 （二）如何促进慈善公益行业的外部力量参与公益基础设施建设：政策倡导和机制创新 .............................................................. 42 （三）公益基础设施细分领域投资策略 .................................. 44 参考文献 ............................................ 51 后 记 ............................................... 55 v 图目录 图1 经济学大师论基础设施 ................................................ 5 图2 经济学视角的物品分类 ................................................ 6 图3 不同经济性基础设施服务的经济属性 .................................... 8 图4 本报告中的公益组织和公益社会组织与相关概念的关系 ................... 17 图5 WINGS公益支持生态系统：要素和关系 .................................. 19 图6 实现慈善公益事业使命的基本机制 ..................................... 23 图7 公益核心价值链与职能支持 ........................................... 25 图8 主体视角下的慈善公益行业 ........................................... 27 图9 简化的公益市场模型 ................................................ 33 图10 慈善公益事业的系统与环境 .......................................... 35 表目录 表1 “慈善-公益”的四种异质性组合 ...................................... 12 表2 中国政策议程设置模式 .............................................. 43 表3 提升服务型公益组织效能的公益基础设施 .............................. 45 表4 提升慈善公益行业效能的公益基础设施 ................................ 48 表5 促进慈善公益事业持续发展的公益基础设施 ............................ 50 1 资助基础设施很容易理解：如果你想运送货物，你就要修建一条道路，如果你想制造汽车，你就要建造一个工厂......这样的例子不胜枚举。道路和工厂可能不像轿车和卡车那样让人兴奋，但它们的存在使后者的效率高得多！ ——弗雷德·马尔德（Fred Mulder） 英国资助网络(The Funding Network, UK)创始人① 在学术界和实务界对公益基础设施（philanthropy infrastructure）的诸多探讨中，一个基本的共识是，公益基础设施及其相关概念最初是来自对城市基础设施或经济基础设施（infrastructure）的隐喻（metaphor）。因此，回顾基础设施相关的理论脉络和基本发现，有助于我们从中汲取营养，更系统准确地理解公益基础设施。在此基础上，可以更好地讨论如何构建和优化公益基础设施的投资策略。②作为开篇，本章对基础设施的相关研究做简要梳理。 一、基础设施经济学 （一）什么是基础设施？ 基础设施（infrastructure），按《经济学百科全书（Encyclopedia of Economics）》的释义，是指“直接或间接地有助于提高产出水平和生产