对话的时间 ： 走向对话海湾阿拉伯国家和伊朗中东报告 N ° 226| 2021 年 8 月 24 日总部国际危机组织路易丝大道 235 • 1050 比利时布鲁塞尔电话 ： + 32 2 502 90 38 • brussels @ crisisgroup. org预防战争塑造和平. 目录I.II.A.沙特阿拉伯的威胁感知 51.来自伊朗地区武装伙伴的威胁 62.导弹威胁 123.核威胁和 JCPOA 13B.转折点 16III.A.阿联酋的威胁感知 18B.外交政策的显著转变 20C.与上升的伊朗生活在一起。 21IV.A.有利于外交的气候 25B.前进道路 26V.附录A.海湾阿拉伯国家和伊朗地图 30B.关于国际危机组织 31C.危机组织关于 2018 年以来中东和北非的报告和简报 32D.危机集团董事会 35 主要调查结果有什么新消息 ？拜登总统的当选预示着美国改变了对伊朗的立场 ， 旨在恢复 2015 年的核协议。但是 ， 如果达成协议 ， 恢复该协议将无助于解决阿拉伯海湾国家对伊朗通过其非国家盟友和弹道导弹计划进行地区力量投射的担忧。为什么重要 ？中东的紧张局势最近已经平息 ， 但可能会再次上升 ： 即使没有一个主要行为者寻求公开冲突 ， 任何不幸仍可能引发更大的对抗。玩家应该利用缓刑来创建一种机制 ， 以防止此类事件失控。应该怎么做 ？出于不扩散的原因 ， 核协议的复兴至关重要 ， 但是阿拉伯海湾国家 ， 伊朗和伊拉克也应寻求建立区域对话 ， 以减少摩擦和意外冲突的风险。美国 ， 欧洲国家和其他外部大国应帮助他们开展此类讨论。 执行摘要在乔 · 拜登总统就职后不久，美国S.伊朗开始了直接谈判，以恢复 2015 年的核协议，联合全面行动计划 （ JCPOA ） 。然而，对于不扩散和令人担忧的美国来说，这可能是有益的S.- 伊朗关系，该协议的复兴 （ 如果发生的话 ） 不会消除伊朗与其海湾阿拉伯邻国之间的紧张关系 - 特别是沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国 （ UAE ） - 在唐纳德 · 特朗普总统的领导下，这种紧张关系上升到危险的高度。目前尚不清楚重振的 JCPOA 是否可以成为会谈的基础，以解决阿拉伯海湾国家的主要关切 ： 伊朗通过其武装非国家伙伴和弹道导弹进行的区域力量投射。The U.S.和欧洲政府应该通过支持启动一个包容性的海湾主导的对话来帮助减少摩擦，讨论如何防止无意中的冲突。这种对话还可以探索通过谈判结束也门战争。沙特阿拉伯和阿联酋应继续与伊朗接触，并寻求更广泛的地区讨论，包括其他四个海湾阿拉伯国家以及伊拉克。一方面，伊朗与沙特阿拉伯和阿联酋之间的敌对历史将使进展变得困难。人们对伊朗威胁海湾阿拉伯国家安全的看法可以追溯到 1979 年的伊斯兰革命。在此期间，双方之间的关系发生了变化和减弱，这通常取决于美国的程度。S.该地区的军事介入。有时，诉诸外交导致紧张局势缓和。但是 40 年过去了，尤其是在 2003 年之后S.入侵伊拉克和 2011 年的民众起义在阿拉伯世界的部分地区造成了权力真空，沙特阿拉伯和阿联酋对伊朗的自信越来越感到震惊，他们认为这是对地区霸权的积极竞标。2015 年 P5 + 1 （ 联合国安理会五个常任理事国和德国 ） 与伊朗之间的核协议谈判只会增加阿拉伯海湾国家的焦虑。尽管阿联酋和沙特阿拉伯承认 JCPOA 的价值是对伊朗核计划的制动，但他们认为，它在延迟，更不用说阻止拥有核武器的伊朗方面走得还不够远。更重要的是，他们公开反对将重点放在伊朗的核野心上的协议，而排除了他们最担心的东西 - 德黑兰的非国家盟友及其弹道导弹。两国都认为 JCPOA 是外交失败，认为该协议使伊朗胆大妄为，并为扩大其地区足迹提供了资金，即通过将其武器前景扩大到伊拉克，黎巴嫩的非国家伙伴网络，叙利亚和也门。这两个海湾国家对他们认为伊朗聚集实力的恐惧是复合的。被认为是美国S.可能会降低其对海湾安全的承诺。他们批评了乔治 W.布什政府入侵伊拉克，他们认为这一策略破坏了该地区的稳定，并不可避免地使伊朗受益 ； 他们认为奥巴马政府不愿急于向埃及总统穆巴拉克提供援助，因为他在 2011 年被罢免，这是美国的标志。S.从中东撤退。因此，鉴于特朗普强硬的反伊朗言论，他们对特朗普的当选感到鼓舞。他们为他 2018 年 5 月退出 JCPOA 以及随后对伊朗的 “最大压力 ” 运动感到高兴，该运动旨在通过扼杀其经济将德黑兰带回谈判桌。2021 年 8 月 24 日中东报告 N ° 226国际危机组织 会谈的时间 ： 海湾阿拉伯国家与伊朗之间的对话危机组织中东报告 ， 2021 年 8 月 24 日 ， 第 226 页但最终，特朗普也感到失望。利雅得和阿布扎比的领导人感到沮丧S.对 2019 年年中对阿联酋沿海油轮的袭击以及 2019 年 9 月对沙特阿拉伯碳氢化合物设施的袭击仅作出口头回应，这两者通常都归因于伊朗。为了应对油轮袭击，阿联酋派遣高级安全官员前往德黑兰寻求缓解紧张局势的方法，从而摆脱了对反伊朗路线的严格遵守。另一方面，沙特阿拉伯没有改变其信息，而是加倍批评伊朗是对其安全的威胁。U. 带来了另一个转折S.2020 年 1 月，伊斯兰革命卫队远征 Qods 部队司令 Qassem Soleimai 被杀。沙特人悄悄地欢迎杀戮。至于阿联酋人，伊朗对索莱马尼之死的军事报复以及 “最大压力 ” 的其他方面加剧了他们对陷入他们没有寻求并意识到的公开战争的恐惧，这将对他们的经济和社会造成巨大伤害。随后，一旦 COVID - 19 大流行在 2020 年初爆发，对伊朗的打击尤其严重，阿联酋就向陷入困境的邻国派遣了援助，这是一种充满象征意义的善意姿态。但是阿布扎比对冲了赌注 ： 2020 年晚些时候，阿联酋加强了与以色列的关系，从德黑兰看来，这一举动将伊朗作为其目标。拜登的当选给海湾阿拉伯国家一点安慰。拜登政府立即明确表示，它寻求与沙特阿拉伯建立不同的关系，强调限制沙特在也门的军事行动，并要求更好地尊重人权。在上任的头几周内，政府推翻了特朗普将也门的 Hthis 指定为恐怖组织。作为对其前任进行的数十亿美元武器交易的审查的一部分，它暂停了对沙特阿拉伯的武器销售。它还发布了一份情报报告，暗示王储穆罕默德 · 本 · 萨勒曼于 2018 年 10 月在伊斯坦布尔谋杀记者贾马尔 · 卡舒吉，此举证实了许多沙特官员的担忧，即新政府有意削弱长期的美国S.- 沙特合伙企业.拜登政府随后开始努力，在就伊朗弹道导弹计划和武装代理人等问题进行可能的谈判之前，全面重返 JCPOA，正如沙特阿拉伯和阿联酋所呼吁的那样。看到墙上的文字，利雅得和阿布扎比没有表示反对S.原则上与德黑兰进行谈判，但至少在行政局内部就采取哪种方法进行讨论时表示，他们寻求在谈判桌上就座。他们还表示，目标应该是包含这些其他主题的 “大交易 ” 。沙特阿拉伯和伊朗将于 2021 年 3 月启动直接安全谈判- 目前似乎主要集中在也门 - 对于两个在 2016 年切断所有外交渠道的国家来说 ， 这是重要的一步。穆罕默德亲王注意到方法的改变 ， 表示他的国家寻求与伊朗的 “良好关系 ” 。无论会谈是否产生具体结果 ， 它们都表明双方之间的外交是可能的。尽管如此 ， 无论美国和伊朗是否成功地复兴了 JCPOA ， 阿拉伯海湾国家对伊朗区域力量投射的担忧仍将存在。伊朗有理由扩大其区域影响力 ， 以此来打破长期的 iso - 会谈的时间 ： 海湾阿拉伯国家与伊朗之间的对话危机组织中东报告 ， 2021 年 8 月 24 日 ， 第 226 页并辩称 ， 面对众多美国地区军事基地和海湾邻国 ， 包括弹道导弹在内的常规武器计划是一种威慑 ， 这些军事基地和海湾邻国在国防上的支出远远超过了它。新的核协议不会解决这些问题 ， 而直接解决这些问题的后续协议可能会很长时间。双方还有其他方法来降低海湾地区公开冲突的风险和压力。危机组织此前曾提议建立包容性的区域对话，欧洲国家或联合国与美国S.支持可以启动，但将由当地拥有。即使核谈判仍在继续，各方也可以开启这样的开场白。它应该解决沙特阿拉伯和阿联酋认为与自身安全最相关的问题。参与敌对行动最少的海湾国家 - 阿曼和科威特 - 有充当调解人的历史。在外部支持下，他们处于有利地位，可以将更强大的邻居带入谈判，以减少无意中的冲突。沙特阿拉伯和阿联酋表示，他们不反对这样的对话，但希望看到美国S.支持它。伊朗此前曾提出自己的对话项目，同时还呼吁从该地区撤出外部部队，这促使阿拉伯海湾官员拒绝了该倡议。现在是开始的时候了。为了区域和平与安全 ， 必须在目前的双边轨道上继续前进 ， 并逐步使区域对话制度化。阿布扎比 / 利雅得 / 布鲁塞尔, 2021 年 8 月 24 日 会谈的时间 ： 海湾阿拉伯国家与伊朗之间的对话I.Introduction在 1979 年伊斯兰革命之前的几年中，伊朗和沙特阿拉伯拥有牢固的安全关系，这是华盛顿 “双支柱 ” 战略的一部分，该战略使两国成为美国的联合捍卫者。S.在海湾的利益。 1 伊朗的民众动荡将国家从亲西方的世俗君主制转变为由什叶派法学家统治的神权共和国，该制度被称为 velayet - e faqih，该制度是反西方的。伊朗新领导人阿亚图拉 · 鲁霍拉 · 霍梅尼发出呼吁，呼吁在整个地区发动类似的起义，让海湾阿拉伯君主充满恐惧。 2 特别是在沙特阿拉伯 ，王室担心伊朗的革命言论会激起石油资源丰富的东部省的什叶派人口，并延长其作为伊斯兰麦加和麦地那圣地保护者的地位。为了对抗伊朗的影响，沙特国王阿卜杜拉于 1981 年领导成立了海湾合作委员会 （ GCC ），这是一个由沙特阿拉伯，阿拉伯联合酋长国 （ UAE ），卡塔尔，科威特，阿曼和巴林组成的政府间政治和经济联盟。海湾合作委员会成员国在不同程度上都认为伊朗是敌对的，但他们没有对伊朗制定统一的政策，部分原因是他们之间的竞争和意见分歧。相反，他们对伊朗的威胁采取了不同的方法，通常是基于短期，务实的计算。 5 尽管伊朗在随后的几年中未能出口其革命并在其他国家植入 velayet - e faqih，但事实证明，它在扩大其范围方面非常成功作为区域大国的影响。它尤其是在黎巴嫩这样做，在以色列 1982 年入侵之后，它与当地盟友合作建立了真主党。 6 与此同时，它经受住了萨达姆 · 侯赛因的伊拉克对其领土的 1980 年入侵，并且在这场战争进行了两年后，成功地将前线推向了伊拉克的土地。伊拉克的军事挫折在阿拉伯海湾国家首都引起了极大的警觉，阿拉伯海湾国家首都开始向萨达姆政权提供财政支持，以努力为波斯 / 什叶派的侵略筑起一道墙。他们的资金帮助加强了伊拉克的防御和战争。1乔治 · 卡菲罗 ， “1979 年革命 40 年后的伊朗和海湾国家 ” ， 中东研究所 ， 2019 年 2 月 8 日。2萨纳姆 · 瓦基尔 ， “伊朗与海湾合作委员会 ： 对冲、实用主义和机会主义 ” ， 查塔姆故居 ， 9 月 -2018 年 9 月。3 霍梅尼一再指责沙特王室提倡的伊斯兰教版本瓦赫 - habism 并不是真正的伊斯兰教。他还说 ， 沙特人服从美国的利益 ， 因此不适合管理这两个圣城。克里斯汀 · 马沙尔 ， 《伊朗的波斯湾政策 ： 从霍梅尼到哈塔米》 （ 纽约 ， 2003 年 ） 。4正如 Gregory Gause 指出的那样 ， “利雅得和德黑兰正在进行力量平衡游戏。他们正在使用这场游戏中的宗派主义 ， 然而他们的动机不是几个世纪以来的宗教争端 ， 而是一场争夺区域影响力的简单竞赛。 ” F. Gregory Gause III ， “超越宗派主义 ： 新中东冷战 ” ， 布鲁金斯多哈中心 ， 2014 年 7 月。5Vakil ， “伊朗和海湾合作委员会 ” ， 同前。6危机组织中东报告 N ° 175 ， 真主党的叙利亚难题 ， 2017 年 3 月 14 日。2021 年 8 月 24 日中东报告 N ° 226国际危机组织 会谈的时间 ： 海湾阿拉伯国家与伊朗之间的对话危机组织中东报告