对话时间：迈向对话海湾阿拉伯国家和伊朗中东报告 N°226| 2021 年 8 月 24 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔，比利时 电话：32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.A.沙特阿拉伯的威胁感知 51.来自伊朗地区武装伙伴的威胁 62.导弹威胁 123.核威胁和 JCPOA 13B.转折点 16III.A.阿联酋的威胁感知 18B.外交政策的显着转变 20C.与上升的伊朗生活在一起。 21IV.A.有利于外交的气候 25B.前进的道路 26V.附录A.海湾阿拉伯国家和伊朗 30 地图B.关于国际危机组织 31C.自 2018 年以来关于中东和北非的危机组织报告和简报会 32D.危机组织董事会 35 主要发现什么是新的？ President Joe Biden’s election augured a change in the U.S. ap- proach to Iran, aimed at reviving the 2015 nuclear agreement.但是，一旦达成协议，恢复该协议将无助于解决海湾阿拉伯国家对伊朗通过其非国家盟友和弹道导弹计划进行地区力量投射的担忧。为什么这有关系？中东的紧张局势最近有所缓和，但可能会再次加剧：即使没有任何主要参与者寻求公开冲突，任何事故仍可能引发更大的对抗。玩家应该使用缓刑来创建一种机制，以防止此类事件失控。应该做什么？由于核不扩散的原因，重启核协议至关重要，但海湾阿拉伯国家、伊朗和伊拉克也应寻求建立区域对话，以减少摩擦和意外冲突的风险。美国、欧洲国家和其他外部大国应帮助他们开展此类讨论。 执行摘要在乔·拜登总统就职后不久，美国和伊朗开始了间接谈判，以恢复 2015 年的核协议，即联合全面行动计划 (JCPOA)。无论对防扩散和令人担忧的美伊关系有多么有益，该协议的复兴（如果发生）都不会消除伊朗与其海湾阿拉伯邻国——尤其是沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国（阿联酋）——之间的紧张关系。在唐纳德特朗普总统的领导下上升到危险的高位。目前尚不清楚重振的 JCPOA 是否可以成为解决海湾阿拉伯国家主要关切的谈判的基础：伊朗通过其武装非国家伙伴和弹道导弹进行地区力量投射。美国和欧洲政府应支持发起由海湾地区主导的包容性对话，讨论如何防止无意中发生冲突，从而帮助减少摩擦。这种对话还可以探讨通过谈判结束也门战争。就沙特阿拉伯和阿联酋而言，他们应该继续与伊朗接触，并寻求包括其他四个海湾阿拉伯国家和伊拉克在内的更广泛的区域讨论。一方面伊朗与沙特阿拉伯和阿联酋之间的敌对历史将使进展变得困难。伊朗对海湾阿拉伯国家安全构成威胁的看法可以追溯到 1979 年的伊斯兰革命。两国关系在此期间起起落落，通常取决于美国在该地区的军事介入程度。有时，通过外交手段可以缓和紧张局势。但是 40 年过去了，特别是在 2003 年美国入侵伊拉克和 2011 年在阿拉伯世界部分地区造成权力真空的民众起义之后，沙特阿拉伯和阿联酋对伊朗的自信越来越感到震惊，他们认为这是一种侵略性争夺区域霸权。P5 1（联合国安理会五个常任理事国和德国）与伊朗在 2015 年进行的核协议谈判只会增加海湾阿拉伯国家的焦虑。虽然阿联酋和沙特阿拉伯承认 JCPOA 对伊朗核计划的抑制作用，但他们认为它在延迟，更不用说阻止拥有核武器的伊朗方面做得还不够。更重要的是，他们公开贬低该协议将重点放在伊朗的核野心上，而排除了他们最担心的事情——德黑兰的非国家盟友及其弹道导弹。两国都认为 JCPOA 是外交的失败，争辩说该协议鼓舞了伊朗并为其提供资金来扩大其地区足迹，即通过加大向伊拉克、黎巴嫩的非国家合作伙伴网络提供武器的力度。 、叙利亚和也门。这两个海湾国家对他们所看到的伊朗集聚力量的恐惧是复杂的——认为美国可能会减少对海湾安全的承诺。他们批评乔治·W·布什政府入侵伊拉克，他们认为此举会破坏地区稳定并不可避免地使伊朗受益；他们认为，奥巴马政府在 2011 年被罢免的埃及总统胡斯尼·穆巴拉克 (Hosni Mubarak) 时不愿急于提供援助，这是美国从中东撤退的标志。 They were therefore heartened by Trump’s election, given his tough anti-Iran rhetoric.他们欢呼他 2018 年 5 月退出 JCPOA 以及随后针对伊朗的“最大压力”运动，旨在通过扼杀德黑兰的经济，使德黑兰以较弱的地位重返谈判桌。2021 年 8 月 24 日中东报告 N°226国际危机组织 对话时间：海湾阿拉伯国家与伊朗之间的对话危机组织中东报告 N°226，2021 年 8 月 24 日第 ii 页但最终，特朗普也失望了。当美国对 2019 年年中阿联酋海岸油轮遇袭事件和 2019 年 9 月沙特阿拉伯碳氢化合物设施遇袭事件仅作出口头回应时，利雅得和阿布扎比的领导人感到沮丧，这两个事件通常都归咎于伊朗。为应对油轮袭击事件，阿联酋不再严格遵守反伊朗路线，派高级安全官员前往德黑兰寻求缓和紧张局势的方法。相比之下，沙特阿拉伯没有改变其信息，而是加倍批评伊朗对其安全构成威胁。另一个转折是美国于 2020 年 1 月杀害了伊斯兰革命卫队远征军圣城旅指挥官卡西姆·苏莱曼尼。 沙特人悄悄地对这次杀戮表示欢迎。至于阿联酋人，伊朗对苏莱曼尼之死的军事报复和其他方面的“极限施压”加剧了他们对卷入一场他们没有寻求并意识到会对他们的经济和社会造成巨大伤害的公开战争的恐惧。随后，一旦 COVID-19 大流行在 2020 年初爆发，对伊朗的打击尤为严重，阿联酋就向其四面楚歌的邻国派遣了援助——这是一种充满象征意义的善意姿态。但阿布扎比进行了对冲：在 2020 年晚些时候，阿联酋加强了与以色列的关系，从德黑兰看来，这一举措将伊朗作为目标。Biden’s election has given the Gulf Arab states little solace.拜登政府立即明确表示，它寻求与沙特阿拉伯建立一种不同的关系，这种关系强调限制沙特在也门的军事行动，并要求在王国内部更好地尊重人权。在上任的最初几周，政府推翻了特朗普将也门胡塞派定为恐怖组织的决定。作为对其前身进行的价值数十亿美元的武器交易进行审查的一部分，它暂停了对沙特的军售。它还发布了一份情报报告，称王储穆罕默德·本·萨勒曼与 2018 年 10 月在伊斯坦布尔谋杀记者贾马尔·卡舒吉有关，此举证实了许多沙特官员的担忧，即新政府有意削弱长期存在的美沙关系。合伙。拜登政府随后开始努力全面恢复 JCPOA，然后可能就伊朗的弹道导弹计划和武装代理人等问题进行谈判，正如沙特阿拉伯和阿联酋所呼吁的那样。看到墙上的文字，利雅得和阿布扎比原则上不反对美国与德黑兰的谈判，但表示，至少在政府内部讨论采取哪种方式时，他们寻求在谈判桌上获得一席之地.他们还表示，目标应该是包含这些额外主题的“大交易”。沙特阿拉伯和伊朗于 2021 年 3 月启动直接安全谈判对两个在 2016 年切断所有外交渠道的国家来说，这似乎目前主要关注也门，这是向前迈出的重要一步。穆罕默德亲王注意到方法的变化，表示他的国家寻求与伊朗建立“良好关系”。无论会谈是否取得具体成果，都表明双方外交是可能的。尽管如此，无论美国和伊朗能否成功重启 JCPOA，海湾阿拉伯国家对伊朗地区力量投射的担忧仍然存在。伊朗证明扩大其地区影响力是打破长期孤立的一种方式。 对话时间：海湾阿拉伯国家与伊朗之间的对话危机组织中东报告 N°226，2021 年 8 月 24 日第 iii 页制裁和制裁，并辩称其包括弹道导弹在内的常规武器计划在面对众多美国地区军事基地和海湾邻国的威慑作用，这些军事基地和海湾邻国在国防上的支出远远超过它。重新签署的核协议不会解决这些问题，而直接处理这些问题的后续协议可能需要很长时间才能达成。双方还有其他方法可以降低海湾地区发生公开冲突的风险和压力。危机组织此前曾提议建立一个包容性的区域对话，欧洲国家或在美国支持下的联合国可以发起但将由当地拥有的对话。即使核谈判仍在继续，双方也可以开始这样的对话。它应该解决沙特阿拉伯和阿联酋认为与其自身安全最相关的问题。参与敌对行动最少的海湾国家——阿曼和科威特——有充当调解人的历史。在外部支持下，他们有能力让更强大的邻国参与旨在减少无意冲突的谈判。沙特阿拉伯和阿联酋已表示他们不反对这样的对话，但希望看到美国支持。伊朗此前提出了自己的对话项目，同时还呼吁从该地区撤出外部势力，这促使海湾阿拉伯官员拒绝了这一倡议。现在是开始的时候了。为了地区和平与安全，必须在现有双边轨道上再接再厉，逐步将地区对话制度化。阿布扎比/利雅得/布鲁塞尔，2021 年 8 月 24 日 对话时间：海湾阿拉伯国家与伊朗之间的对话I.介绍在 1979 年伊斯兰革命之前的几年里，作为华盛顿“双支柱”战略的一部分，伊朗和沙特阿拉伯分享了强大的安全关系，这使两国成为美国在海湾地区利益的共同捍卫者。 1 伊朗的民众动荡改变了国家从亲西方的世俗君主制转变为由什叶派法学家统治的神权共和国，这种制度被称为 velayet-e faqih，明显是反西方的。伊朗新领导人阿亚图拉·鲁霍拉·霍梅尼 (Ayatollah Ruhollah Khomeini) 呼吁在整个地区进行类似的起义，这让海湾阿拉伯君主感到恐惧。2 特别是在沙特阿拉伯，王室担心伊朗的革命言论会激起当地的什叶派民众。石油资源丰富的东部省份，并挑战其作为麦加和麦地那伊斯兰教圣地保护者的地位。 3 伊朗革命巩固了两个大国之间的影响力竞争，中东冷战继续影响该地区四十多年后。 4为了对抗伊朗的影响，沙特国王阿卜杜拉于 1981 年领导了海湾合作委员会（GCC）——一个由沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国（阿联酋）、卡塔尔、科威特、阿曼和巴林组成的政府间政治和经济联盟.海合会成员国在不同程度上都将伊朗视为敌对国家，但并未对其制定统一政策，部分原因是相互之间存在敌对和意见分歧。相反，他们对感知到的伊朗威胁采取了不同的方法，通常基于短期、务实的计算。 5 虽然伊朗在随后几年未能将其革命输出并在其他国家植入 velayet-e faqih，但事实证明，它在扩大其影响力方面非常成功。作为地区大国的势力范围。它在黎巴嫩尤其如此，在 1982 年以色列入侵之后，它与当地盟友合作建立了真主党。6 同时，它经受住了 1980 年萨达姆·侯赛因的伊拉克对其领土的入侵，并在这场战争进行两年后取得了成功把前线推到伊拉克的土地上。伊拉克的军事挫折在海湾阿拉伯国家的首都引起了极大的恐慌，这些国家开始向萨达姆政权提供财政支持，以努力建立一堵墙，反对他们认为是波斯/什叶派的侵略。他们的资金帮助加强了伊拉克的防御和战争1Giorgio Cafiero，“1979 年革命后 40 年的伊朗和海湾国家”，中东研究所，2019 年 2 月 8 日。2Sanam Vakil，“伊朗和海湾合作委员会：对冲、实用主义和机会主义”，查塔姆研究所，9 月2018 年 1 月。3 霍梅尼一再指责沙特王室所宣扬的伊斯兰教版本瓦哈比主义并不是真正的伊斯兰教。他还说沙特服从于美国的利益，因此不适合管理这两个圣城。 Christin Marschall，伊朗的波斯湾政策：从霍梅尼到哈塔米（纽约，2003 年）。4正如格雷戈里·高斯 (Gregory Gause) 所言，“利雅得和德黑兰正在玩权力平衡的游戏。他们正在使用宗派主义在这场游戏中，但他们的动机不是长达数百年的宗教争端，而是一场对地区影响力的简单较量”。 F. Gregory Gause III，“超越宗派主义：新中东冷战”，布鲁金斯学会多哈中心，2014 年 7 月。5Vakil，“伊朗和海湾合作委员会”，同前。引用。6危机组织中东报告 N°175，真主党的叙利亚难题，2017 年 3 月 14 日。2021 年 8 月 24 日中东报告 N°