外国直接投资和私人投资者的市场进入壁垒 ： 中国电力市场的经验教训

ERIA - DP - 2012 - 17ERIA 讨论论文系列外国直接投资和私人投资者的市场进入壁垒 ： 中国电力市场的经验教训 *Sun XUEGong ÷发改委经济研究所。郭丽艳发改委经济研究所。曾正发改委经济研究所。2012 年 8 月Abstract:EMI 是 EAS 地区领导人确定的区域合作的优先事项之一。该地区各国为推动电力部门改革做出了巨大努力，以促进私人投资的参与。然而，对这些改革经验的回顾表明，改革的预期结果和实际结果之间存在巨大差距。中国从 20 世纪 90 年代开始实施改革计划，2002 年进行了重大改革，实现了电力的公司化和分拆。但是，由于政治和技术困难，竞争性市场尚未建立。在购电协议 （ PPA ） 的推动下，中国私人投资的参与在 1990 年代得到了扩大。矛盾的是，在 2002 年进行了一项重大改革，为私营部门创造了更有利的条件之后，外国投资者从中国撤退了。除其他外，作者认为零散的监管体系，不可预测的定价机制，有限的传输，燃料和融资以及国有部门的不受限制的扩张是阻碍私营部门参与的主要障碍。还讨论了中国的经验对该地区的政策对策和启示。关键字:FDI, 进入壁垒, 电力市场改革, 电力市场一体化JEL 分类 ：L43 、 L94 和 P28*本报告是东盟和东亚经济研究所 （ ERIA ） 进行的 “东亚能源市场一体化 ： 理论 ， 电力部门和补贴 ” 项目成果的一部分。†国家发展与改革经济研究所副所长委员会 （ 发改委 ） ， 中国。电子邮件 ： xuegongsun @ amr. gov. cn 11.Introduction在第五届 EAS 中，跨区域的领导人强调需要加强区域能源合作，并欢迎为解决市场壁垒和促进更透明的能源贸易和投资所做的努力 （ Shi ＆ Kimra，2010 ） 。显然，市场自由化是 EMI 在东亚峰会地区的重要组成部分。然而，对于电力部门来说，一旦在从生产到分销的所有部门活动中由公有垄断主导，市场自由化就很难破解。自 1980 年代以来，电力部门改革已在整个地区实施，以期打破垄断并吸引私人投资。对这些改革经验的回顾表明，改革的预期结果与实际结果之间存在巨大差异 （ Sharma，2005 年 ） 。世界银行将这种差异归因于电价设定的政治性质以及所涉及的投资和资产的巨大利益 （ Maibog 等。2003).为了更好地了解该地区私人参与的障碍，本研究将研究中国在电力部门改革和私人参与电力部门的经验。自 1978 年实行经济改革以来，中国在电力部门实施了深刻的改革，为私人和外国投资者的进入铺平了道路。矛盾的是，在 2002 年进行了重大的自由化改革之后，电力部门的私人和外国投资减少了，这表明打破进入壁垒不仅仅是一次罢工。该研究旨在系统地研究阻碍私人和外国投资者参与中国电力部门的障碍，并阐明解决这一问题的政策措施。2.中国电力市场改革在改革之前 ， 中国电力部门是一个典型的国有和 2由电力部直接运营的垂直整合行业。作为打破电力短缺瓶颈的主要措施 ， 中国在 1990 年代开始了电力部门的改革。改革举措讨论如下。2.1.电力行业的拆分改革的第一步是将曾经由政府直接经营的电力企业公司化。1997 年，成立了国家电力公司，以接管电力行业的管理，并于次年取消了电力部。2002 年，国务院正式通过了电力体制改革方案，要求将电网和厂区分开，并声称正在实施改革目标，以建立有竞争力的电力市场。分拆进行得很顺利。建立了国家电网及其初级对应方 Soth Grid 。两者都负责电力传输和分配。在电厂方面，也有 5 家发电公司投入运营。但是，由于政治和技术困难，建立竞争性电力市场从未实现。2.2.电价机制在中国，电价受政府监管。国家发展和改革委员会确定上网价格和零售价格。价格监管规则已经改变了几次。在政策实施之初，为了促进电力部门的投资，上网电价是根据单个项目的成本和允许回报制定的。后来，为了提高投资效率，引入了计量定价机制。根据此规则，无论单个成本是多少，相同的上网电价都适用于位于同一地区的所有相同类型的发电厂。为了解决燃料价格波动对发电厂的影响，还建立了将上网价格与煤炭价格联系起来的机制。然而，这一机制并没有得到严格遵循 ； 煤炭价格暴涨，总体通胀上升。 3近年来，发电厂陷入财务困境。另一方面，由于尚未确定独立的输配电价，电力零售价格的设定更为谨慎。中国在制定输配电价格时采用了收益率法。但是，尚未建立会计监管资产和允许成本的规则。2.3.市场进入监管在 2002 年进行重大改革之前，发电部门进入的自由化已经做得很好，目的是缓解由于中国经济起飞而导致的电力供应严重短缺。因此，鼓励外国投资者以非常优惠的条件在中国建设独立发电厂 （ IPP ） 。长期购电协议 (PPA) 通常为外国投资者提供三项保证，即Procedres.售电保障、电价保障、投资回报保障。承诺的回报每年可能高达 15% 至 20% 。这种超国民待遇在 2002 年的改革中停止了，基本上将国内外电力部门的所有代理商置于同一监管框架中。2010 年，国务院宣布了一项鼓励私人投资的新方案。风能、太阳能、地热和生物质等可再生能源被确定为普遍欢迎私营部门参与的部门。私营部门也被允许拥有常规发电厂的控股权或唯一所有权。还允许私营部门以合资企业的形式参与核电厂。由国家电网、南网和少数地方电网主导的输配电业务事实上仍然对外国或私人投资关闭，即使没有明确的禁运。3.外资和民间投资在中国电力行业中的作用演变与政策制度和市场条件的变化相对应的是变化 4外国和私人投资在中国电力部门的作用。在优惠待遇的支持下，外国和私人投资在 1990 年代经历了蓬勃发展。2002 年进行的重大改革为市场开放提供了更安全的法律框架，也终止了对外国投资的超国民待遇以及其他因素 (例如，1997 年的亚洲金融危机导致外国投资者大规模外流) 。因此，在发电量中占相当大份额的外国和私人投资现在在中国电力部门中的作用相对微不足道。3.1. 1990 年代外国和私人投资者的黄金时段随着 1978 年改革后中国经济的腾飞，电力供应日益成为进一步发展的瓶颈。为了缩小电力供需缺口，中国政府制定了一项政策，鼓励所有来源的投资进入这一领域。除其他外，PPA 在此期间被广泛用于吸引外资。结果，独立发电厂 （ IPP ） 如雨后春笋般涌现 ； 它们的数量与中央政府拥有的发电厂相媲美。地方政府是大多数 IPP 的所有者或共同所有者，而相当多的外国和私人参与者也参与其中。世界银行的数据显示，从 1990 年到 1999 年，中国吸引了 190 亿美元的外国直接投资投资于电力部门 ； 仅次于巴西 （ 见图 1 ） 。对中国的外国直接投资大多是绿地投资，而不是撤资，这使中国成为与其他发展中国家相比突出的投资目标。发电厂是主要的投资领域，约占电力相关总投资的 90 ％ 。这种模式与其他东亚和太平洋国家 (Joscow 。，2010) (见图 2) 。 5图 1 ： 电力部门的外国直接投资类型 ： 中国和其他发展中国家资料来源 ： 世界银行 ， IPP 数据库。图 2 ： 各地区的外国直接投资类型资料来源 ： 世界银行 ， IPP 数据库。3.2. 2002 年电力改革前后外国投资者的大量撤退在改革初期引入的 PPA 的支持下 ， 外国和私人投资者涌入电力部门。 1990 年 ， 外国和私营部门占总发电量的 12.2 ％ 。这一份额在 1997 年达到 14.5 ％ 的峰值。此后 ， 这一份额下降了。 2004 年的份额仅为一半左右 6在 1997 年。份额的下降不仅是外国和私人投资相对于国有部门增长放缓的结果，也代表了非国有部门装机容量的绝对下降。在 2002 年实行重大改革的时候，外国投资者大量外流。在《财富》 500 强上市的美国公司 Mirat 出售了其在山东国电和广东沙角发电厂的所有股份，并于 2002 年关闭了在中国的办事处。美国能源公司 Celgard 于 2003 年出售了其在浙江，广东，河北和湖北的股票。Celgard 退出的浙江省发电厂是该省第一家合资发电厂。法国能源公司阿尔斯通离开了莱兵发电厂，这是中国第一个 BOT 项目的教科书案例。Simes，HAW，Vattefall 和 Pea Pacific 都效仿并撤回了在中国的投资 （ Yag，2005 ） 。.外国投资者的外流似乎并没有结束。 2011 年 ， 世界上最大的 IPP 之一 AES 计划出售其在中国的全部或大部分资产。这笔交易估计价值数亿美元 （ Zhang ， 2012 ） 。3.3.我国电力行业外资和民间投资的现状由于缺乏国家层面的数据，我们以广东省和山东省为例，展示了外资和民间投资参与中国电力行业的现状。这两个省份都是中国的主要经济大国，发电能力增长非常快。广东是一个外资和私人投资参与程度较高的省份，但外资和私人拥有能力的份额相对较小。2010 年，外国和私人投资占火电厂总产能的 13 ％ 。大多数投资采取合资企业的形式，占总产能的 7 ％，而外国和私人独资各占 3 ％ 。当地国有工厂在总产能中所占份额相对较大，为 53% 。中央政府的国有企业占总数的三分之一 （ 见图 3 ），外国和私人投资者。 7通常运行小型发电厂。在广东省 12 个 120 万千瓦以上的发电厂中 ， 有 7 个是地方国有企业 ， 3 个是中央国有企业 ， 只有 2 个是S外国合资企业。大多数私人发电厂都是俘虏 ， 很少或根本没有向电网供电。近年来 ， 私人投资者也进入了可再生能源业务 ， 建设风电场和垃圾发电厂。图 3 ： 广东省火力发电的股权结构来源 ： 作者的计算.山东省代表了由中央国有企业主导的发电能力所有权结构的更典型模式。华能，华电，国电，大唐和其他中央政府拥有的国有企业占总发电量的近 60 ％ 。这些中央国有企业生产的电力在骨干电网上传输，而当地国有企业和非国有部门的工厂主要是独立电源或在当地电网上传输。山东的外资和私营发电厂的规模甚至小于广东的发电厂。仅有一家民营电厂容量超过 100 万千瓦，在山东排名第 14 位。外资工厂甚至比私营工厂更小，通常产量低于 60 千瓦，这是由于。 8大型外国公司退出市场。图 4 ： 山东省发电所有制结构3.4.外国和私营发电厂的绩效发电厂的性能可以通过财务和技术效率来衡量。由于缺乏财务指标，我们比较了最重要的技术指标之一 - 每千瓦时的煤炭消耗量。结果表明，外资电厂与国有电厂基本持平，而私营电厂在技术效率方面不如其他参与者。广东和山东的数据显示出相似的情况 (见表 1 和表 2) 。但是，技术效率的差异可能是发电机规模和设备使用年限的差异，而不是管理技能的差异。私人发电厂主要安装较小和较旧的发电机。因此，私营部门的低技术效率并不一定意味着低经济效率。有一些轶事证据表明，对于新建的发电厂，如果由私人投资完成，每千瓦时的成本可能比平均水平低 20% 。 9表 1 ： 广东省按所有制划分的电厂技术效率电力煤炭消耗类型不。十亿千瓦小时克 / 千瓦小时中央国有企业1579315地方国有企业44131311当地俘虏235.4454外资1727.4341Private98.5485来源 ： 作者自己的计算。表 2 ： 按所有制划分的山东省电厂技术效率电力煤炭消耗类型不。十亿千瓦小时克 / 千瓦小时中央国有企业38216328地方国有企业1316349本地 SOE （ 本地电网 ）14013.4375本地独占国有企业11333.9391外资 （ 本地电网 ）50.6351外资俘虏30.2313专用 （ 本地网格 ）130.6396私人俘虏227.8393来源 ： 作者自己的计算。4.识别外国和私人投资者参与中国电力行业的障碍上一轮改革基本上奠定了一个法律框架，允许外国和私营部门更自由地投资中国的电力行业。但是，自相矛盾的是，如前所述，改革后，外国和私营部门一直在离开而不是进入这一部门。尽管市场条件的变化，中国电力供应的极大改善以及美国等东道国电力短缺的出现，可以在一定程度上解释这一点。 10反向流动