地产论道之城中村改造日本篇（十九）：创新金融，发力城改

huangkeyi028691@gtjas.com S0880123070129 城中村改造定位为助推构建房地产发展新模式的“三大工程”之一，战略高度空前。2023年4月中央政治局会议首提“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”，将城中村改造从城市更新体系中单列进行部署，可见其战略定位之高。此后城中村改造在中央及各部门的重要会议中频频被提及，地方政府对此积极反应，城中村改造步入快车道。在政策推动下，市场对城中村改造给予厚望，期待其在消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境、扩大内需、优化房地产结构等方面带来显著效果。 证书编号 白淑媛(分析师)021-38675923 baishuyuan@gtjas.com S0880518010004 证书编号 尽管城中村改造定调积极，但市场对于如何应对城中村改造中的痛点仍存担忧。城中村改造的痛点首要在于“拆不动”，城中村具有人口密度高、权责关系复杂、业态多元等特点，在过去的城中村改造项目中存在大量因补偿安置谈不妥导致项目长期无实质性进展的情况；其次城中村改造项目周期较长，期间资金、规划、安置等任何环节出现纰漏均可能导致项目进程延缓甚至终止；最后城中村改造资金体量大，理想的情况是通过政府、银行业金融机构、社会资金等多方共同筹措资金，但在实践过程中资金不足为常见情况。 相关报告 房地产《深圳再放松，一线的风向标》 2023.11.23 房地产《城中村立法，落地加快》 以成功穿越房地产泡沫周期的日本六本木城市更新项目为线索，我们试图借助日本经验破解上述我国城中村改造中的潜在堵点。日本为城市更新的先行者，六本木项目为城市更新的典型案例，具备“穿越泡沫周期、民企主导、位于大都市东京、街区拆除重建以及人员结构复杂”五大特点，与城中村改造的市场背景、改造方向以及区域特征高度对应，是城中村改造的优质参考标的。通过对项目的深入剖析，我们总结出五大解决方案：（1）对区域进行统筹规划，以容积率弹性调控促进土地高效利用，与此同时创造增量空间以实现财务平衡；（2）设计权利变换计划作为标准化的补偿安置方案，对权利变换对象、权利评估方法、权利置换种类等进行明文规定；（3）在建设期针对权利的人需求提供人性化的安置服务，提高安置的质量；（4）区域改造完毕后通过开发商深度运营管理实现区域价值最大化； 2023.11.23 房地产《城中村改造的序章（二）》 2023.11.21 房地产《房企新的解题思路》 2023.11.20 房地产《城中村改造的序章》 2023.11.17 （5）关注财务模型，确保项目收支平衡且各阶段现金流充裕。 目前城中村改造处于前期规划阶段，后续究竟以何种方式落地有待政策明确，目前已落地的城市更新项目可作为参考。考虑到目前我国各地城中村改造进行均处于前期阶段，后续需继续关注我国城中村改造相关的制度体系、政策配套、规划设计等的落地以及典型项目的开展。同时，我们认为可以充分借鉴已落地城市更新项目的成功经验，为具备同类特征的城中村改造项目的开展提供参考，例如我们在11月21日发布的《城中村改造的序章 （二）》报告中以回迁类棚改项目作为以回迁为主要安置策略的城中村改造项目的参考案例。 风险提示：城中村改造对周边商品房市场带来冲击 “城中村改造”是房地产行业中长期的重要发展方向之一，2023年以来相关政策密集推出，就改造的目的、改造的要求、改造的对象等进行了指 引。作为城市更新的子类，我们判断城中村改造不是棚改2.0，并且考虑到各地城中村情况各异，预期将会以“一城一策”的形式诞生各具特色的城中村改造模式。日本作为城市更新的先行者，已经构建了成熟的城市更新体系并积累了超50年的更新经验，因此“日本解决方案”具备一定的参考价值，值得研究。 以成功穿越日本房地产泡沫的六本木六丁目项目作为日本城市更新的代表案例展开研究：该项目位于日本东京港区，土地面积约11公顷，涉及相关权利人超500户，更新用时17年，更新前为老旧城区，存在道路狭窄、布局混乱、楼栋老旧等情况，更新后成为可以满足居住、工作、娱乐、学习等需求的多功能一体化片区。 1.我国城中村改造方向已定，路径尚不明朗 1.1.超大特大城市预期以一城一策的方式开展城中村改造 城中村改造政策密集推出，定位为房地产发展新模式的重要抓手之一，是站在战略全局高度作出的重要部署。2023年4月中共中央政治局会议提到要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，7月进一步明确城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构，将以拆除新建、整治提升、拆整结合三类改造方式推进实施，并指出要破解改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题，10月就改造涉及的人员安置、土地征收、资金筹集等问题进行再说明，且表示正在扎实开展有关城中村改造配套政策制定、编制改造项目方案等工作。从城中村改造政策发布进程来看，目前处于前期规划状态。 表1：2023年4月以来城中村改造相关的政策表述逐步明晰 本轮城中村改造不是棚改2.0，预期将会出现新的城市更新模式，并以“一城一策”的形式落地。在城市更新的体系下，棚改和城中村改造为并列的子类，两者在土地征收、改造方式、改造范围、资金来源和补偿方式上均存在差异，具体如下： （1）土地征收：棚改主要针对国有建设用地，有《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为征收补偿标准，城中村用地性质多为集体建设用地，目前就其征收规范尚未有明确规定； （2）改造方式：棚改以改善居民住房环境为出发点，改造方式为大规模拆除重建，城中村改造预期采取拆除新建、整治提升、拆整结合三种模式； （3）改造范围：棚改面向全国，尤其是库存较高的三四线城市，城中村改造预期主要面向超大特大城市，部分项目的复杂程度和改造难度相对更大； （4）资金来源：棚改的资金来源以政策性资金为主，包括中央的抵押补充贷款工具（PSL）和专项债等，城中村改造预期将以多渠道筹集资金，可以包含政府筹措资金、社会资金、银行金融机构资金等； （5）补偿方式：棚改货币化安置比例高，城中村改造预期将采取货币化安置、实物安置、房票安置等多种安置手段，且需要与保障性住房建设挂钩。 截至目前19个超大特大城市（以住房和城乡建设部发布的《2022城市建设统计年鉴》为标准）均对城市更新或城中村改造进行相关部署，其中广州于11月22日就《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》向社会各界公开征求意见。考虑到每个城市城中村情况不同，预期后续将以“一城一策”的形式展开。 表2：城中村改造并非棚改2.0 1.2.日本城市更新体系成熟，“日本解决方案”可供参考 日本城市化进程较快，追溯其城市更新历史超过50年，已经构建了成熟的城市更新体系。日本城市更新可以分为两个阶段，以两部法律为节点： （1）1969~2001年，此阶段为城市更新的早期探索阶段。1969年《都市再开发法》出台，该法案由《市街地改造法》和《耐火建筑街区改造法》组合优化而成，新法案优化了前者对于必要公共设施以及周边土地使用权的限制和后者对于防火区域内的更新同意率的限制，成功将城市更新从点状的楼栋更新向面状的街区更新转化，以此为起点，六本木新城、惠比寿花园广场、丸大厦等项目作为先导性的项目对城市更新进行了探索。 （2）2002年~至今，此阶段为城市更新的正式推进阶段。2002年《都市再生特别措施法》作为日本城市更新的纲领性法案出台，此后基于在更新过程中遇到的实际困难和积累的经验对该法案进行多次修订，同时就补助金的申领、贷款利息减免、申请方案提出等出台了大量的配套政策。 目前日本已经形成了由都市再生本部领导的城市更新体系。日本城市更新在更新规则上遵循都市再生基本方针，分为“以民间活力为中心的都市再生”、“官民连携的公共公益设施建设等全国都市再生”和“通过土地利用引导等推进紧凑型都市建设”这三类城市更新项目，分别对应重点落实、全国推进、地方优化三个方面。 图2：在城市更新的发展历程中，日本不断完善制度体系 图1：日本城市化进程较快推动城市更新加速 图3:日本已经形成了由都市再生本部领导的多层城市更新体系 日本的城市更新体系中就我国目前提出的城中村改造的相关要求和问题给出了“日本解决方案”，可供参考。以发布的指导性政策为参考，我们从中摘取了部分城中村改造的基本要求，并在日本城市更新的制度体系中找到了对应的解决方案，包括统筹布局、民间资本参与、资金安排、文化传承保护、安置方案等多个方面。 表3：“日本解决方案”可以为各个城市制定城中村改造的相关制度提供参考 2.横跨泡沫，以六本木项目的视角看日本城市更新 六本木六丁目项目（简称“六本木项目”）是日本城市更新的典型项目，也是城中村改造合适的参考标的。首先，六本木项目为日本1969年《都市再开发法》出台后早期由民企实践的更新项目，区域从落后的旧城全面更新为集办公、住宅、商业设施、文化设施、酒店、影院等为一体的多功能片区，一直被作为日本城市更新的典型案例；其次，六本木项目具备“穿越泡沫周期、民企主导、位于大都市东京、街区拆除重建以及人员结构复杂”这五大特点，与我国城中村改造的背景、改造方向、改造要求等存在一定相似性，因此有重要参考价值。 图4：六本木项目穿越日本房地产泡沫周期 表4：六本木项目的五大特点能够与城中村改造进行对标 2.1.以区域整体规划为纲，实行容积率弹性调控 2.1.1.全局视角确认更新方向，遵循综合更新的宗旨 为更好地开展城市更新计划，日本就不同项目的特征对项目进行分类，并制定针对性的法案和条例。以都市再生紧急整备区域为例，该区域由日本政府划定，更新的主要目的是提高城市的国际竞争力，因此主要分布在东京都和大阪府，目前全国范围内有52个尚未进行更新的区域，合计9539公顷。此类项目的实施主体为民间企业，占比较高的三类实施主体分别为由不同公司合作组成的综合开发团体、以物业持有者为主的其他类型公司和地产开发商。另外，为助力项目推行，都市再生紧急整备区域还享受多项针对性的措施，例如放宽容积率限制、提供金融支援、享受税收优惠等。 图5:日本全国的都市再生紧急整备区域由日本政府在全国范围内统一规划 城市更新为结合物质、经济、文化和社会为一体的综合更新，其中在针对大都市的更新中，强调国际竞争力和综合魅力的提升。日本城市更新最初的目的是改善居民居住环境和企业经营环境，内涵较为单一，即更关注物质更新和经济更新，而后续在原有更新要素的基础上，将历史文化和社会 其他类型指代的是除综合型、不动产开发商、铁道公司、SPC、建筑商、民间企业组合、专门的民间都市再生股份有限公司外的类型。 关系融入城市更新的政策制定中，包括文物古迹的保存、社区建设的加强等，最终形成集物质、经济、文化和社会更新四个角度为一体的综合更 新。其中，针对大都市的更新侧重点略有不同，2010年6月提出的《新成长战略》中指出，为提高城市魅力、促进城市在国际化交流中发挥作用，在进行城市更新项目时需要综合考虑，提高大城市的国际竞争力和城市综合魅力，并以东京都为首要实践对象。 六本木项目对地块进行重新规划，将11公顷的土地进行商业和住宅空间的再分布。六本木项目原有布局中包含住宅、写字楼、商店等多种业态，但是布局较为分散且合理性欠佳，因此在重新规划后，六本木项目划分出A、B、C三个街区，其中A和B街区以商业为主，包含好莱坞美容广 场、地铁站、朝日电视台、君悦饭店等，C街区以住宅为主，主要包含四栋住宅大楼。该方案不仅满足了原所有人回迁的居住、商业、办公等需求还非常符合该地块位于核心都市区所需要承担的基本职能和需具备的基本条件。 图6：六本木新城被划分为A、B、C三个街区 2.1.2.容积率转移和奖励为核心，六本木项目容积率扩张至2.2倍 为实现综合开发并吸引社会资本，容积率有效调节是空间价值增值的重要手段，并成为城市更新推行的基础。随着城市的不断发展，静态的容积率有悖于保障公共利益最大化的目的，因此对于不同场景理应有不同