《大国博弈》系列第五十四篇：关门危机暂缓，美国财政走向何方？

敬请参阅最后一页特别声明 -1- 证券研究报告 2023年11月21日 总量研究 关门危机暂缓，美国财政走向何方？ ——《大国博弈》系列第五十四篇 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002 010-56513066 gaoruidong@ebscn.com 分析师：赵格格 执业证书编号：S0930521010001 0755-23946159 zhaogege@ebscn.com 联系人：周欣平 010-57378026 zhouxinping@ebscn.com 相关研报 元首会晤指明中美新方向——《大国博弈》系列第五十三篇（2023-11-16） 美国政府停摆影响几何？——《大国博弈》系列第五十二篇（2023-09-25） “拜登经济学”如何影响 2024 美国大选？——《 大 国 博 弈 》 系 列 第 五 十 一 篇（2023-08-24） 美国贸易霸权：从全球化到安全化——《大国博弈》系列第五十篇（2023-08-21） 中美贸易摩擦五年，产业转移全面拆解—— 《大国博弈》系列第四十九篇（2023-08-13） 对华投资禁令落地，拜登科技围堵加速——《大国博弈》系列第四十八篇（2023-08-10） “去风险”如何服务于美国对华战略？——《大国博弈》系列第四十七篇兼光大宏观周报（2023-07-30） 中美缓和能否影响美国国会对华立场？——《大国博弈》系列第四十六篇兼光大宏观周报（2023-06-25） 如何看待这一轮中美缓和？——《大国博弈》系列第四十五篇（2023-06-11） 美国制造业回流，进行到哪了？——《大国博弈》系列第四十四篇（2023-05-31） 中国－中亚峰会：守望相助，大有可为——《大国博弈》系列第四十三篇兼光大宏观周报(2023-05-21) 美国《芯片法案》能够如愿以偿吗？——《大国博弈》系列第四十一篇（2023-05-02） 事件： 2023年11月14日，美国国会众议院以336票赞成、95票反对的表决结果通过临时支出法案，并在次日交由参议院，以87票赞成、11票反对通过，随后由美国总统拜登签署生效，暂时避免政府停摆危机。 一、本次临时支出法案顺利通过的原因：对两党预算诉求的平衡 临时支出法案的主要内容：各部门预算拆分通过，未涉及新增对乌军援、削减开支要求。 2023年11月12日，美国众议院议长约翰逊提出新临时支出法案，主要涵盖三项内容：一是，进行预算拆分，新拨款方案在9月通过的拨款法案基础上将总预算拆分为12项，对应12个政府职能领域，以实现后续国会两院审议并通过2024财政年度拨款法案时，无需耗费大量时间推动一部综合性法案成法。 二是，设置“梯形”时限，在预算拆分的基础上，将国会拨款的有效期按照不同政府部门分为两个时段。其中，能源和水利开发、军事建设和退伍军人事务部、交通住房和城市发展、农业农村发展和食品药品监督管理局在内的4个政府职能部门拨款至2024年1月19日，其余金融服务、立法、国土安全部等8个领域的机构拨款至2024年2月2日。 三是，无附加条款。本次临时支出法案没有加入削减开支条款，同时也没有加入拜登提出军援方面的补充资金。此前，拜登曾要求国会为美国援助乌克兰和以色列等内容追加1060亿美元预算。 两党互作妥协的核心：在满足共和党拆分预算、暂停对乌军援要求的同时，兼顾了民主党暂不削减财政支出的需求。 对共和党来说，对新财年预算诉求主要涉及三点：一是，大幅削减政府赤字，众议院在今年4月19日公布的《2023年限制、储蓄、增长法案》（Limit, Save, and Grow Act of 2023）中，要求将2024财年联邦预算削减至2022财年的水平，大幅低于拜登和麦卡锡在6月达成的政府预算协议的预期。因此，共和党保守派要求在6月两党领袖达成的协议上再削减1200亿美元政府支出，使2024财年预算与2022财年的1.47万亿美元的最高限额相一致。（详见2023年9月26日外发报告《美国政府停摆影响几何？——<大国博弈>系列第五十二篇》） 要点 敬请参阅最后一页特别声明 -2- 证券研究报告 宏观经济 二是，对预算进行拆分。具体来看，拆分预算可以加强共和党的谈判筹码，一方面，对12项支出案分别进行投票，有助于共和党充分和民主党交锋，力争实现政治诉求，又方便将火力和问题集中在几个关键的领域，减少政治成本，避免共和党部分议员在面临政府停摆的压力下匆忙通过一个打包方案。另一方面，拆分预算可以防止民主党在预算案中纳入符合自身竞选利益的额外支出，在有限时间内，议员很难从冗长的综合性法案中，关注到预算中包含大量与具体项目无关的额外开支，即所谓的“猪肉桶项目”（pork-barrel projects）。如2023年8月21日，以自由核心小组（Freedom Caucus）为代表的共和党保守派发表申明，拒绝含多余支出的、游说集团利益的冗长法案（porkfilled、lobbyist handout omnibus spending bill）。 三是，暂停对乌军援、收紧移民政策。2023年8月21日，自由核心小组（Freedom Caucus）发表的申明中明确提出，要求新预算案保留众议院在2023年通过的《边境安全法》的大部分内容，收紧管控边境和移民条款，以及不包括拜登提出的援助乌克兰的内容。 对民主党来说，对新财年预算诉求主要涉及两点：一是，落实拜登和麦卡锡在6月达成的政府预算协议，即债务上限法案（Fiscal Responsibility Act of 2023）。其中，2024财年的非国防支出与2023财年大致持平，并在次年增加1%，对应2024、2025财年总支出（国防+非国防）为1.59万亿、1.61万亿美元。 二是，为美国援助乌克兰和以色列追加预算。2023年10月20日，拜登要求国会追加1060亿美元预算，包括614亿美元对乌克兰的军事和经济援助，143亿美元对以色列的军事支持等。但11月2日，众议院仅表示同意对以军援，且这项支出要与削减国税局预算绑定，对乌军援则不予通过。 图1：本次临时支出法案较好平衡了两党的预算诉求 资料来源：央视网、第一财经、光大证券研究所；注：红色代表共和党诉求、蓝色代表民主党诉求。 中庚基金 敬请参阅最后一页特别声明 -3- 证券研究报告 宏观经济 总体来看，本次临时支出法案在满足共和党拆分预算、暂停对乌军援要求的同时，兼顾了民主党暂不削减财政支出的需求，实现了双方利益的相对平衡，最大程度上取得了两党温和派的支持，是其得以顺利通过的核心原因。相应的，该法案亦将2024财年政府支出额度、对乌军援等短期难以获得共识的问题搁置，并最晚延后至次年2月，争取了较长讨论时间，规避短期内政府再度停摆的风险。 二、2024年美国政府停摆风险：正式预算案通过可能性上升，停摆概率偏低 本次临时支出法案通过后，议长约翰逊表示，他不会再支持任何临时拨款法案，后续将与拜登政府谈判正式的2024财年拨款法案。向前看，在没有临时拨款的缓冲下，2024年美国政府还会再度面临停摆危机吗？我们认为，在本次临时支出法案于2024年2月到期后，顺利通过2024财年预算的可能性有所上升，美国政府停摆概率性相对偏低。 一则，众议院新议长约翰逊共和党右翼的身份，能更好取得党内保守派认可，无需面临类似麦卡锡被罢免的掣肘。目前，共和党强硬派仍是新财年预算案通过的最大阻碍，本次临时支出法案在众议院获得的95反对票中有93张来自共和党人，且几乎所有的“自由核心小组”的成员都投了反对票。尽管本次临时支出法案引起强硬派的不满，但与麦卡锡被罢免时不同，他们仍表示“现阶段不会再考虑要推动罢免议长”。 考虑到新议长约翰逊是美国前总统特朗普的坚定支持者，在反堕胎等问题上与共和党内极右翼派系有着相同立场。新议长的右翼定位，有助于其更好与党内保守派斡旋，在预算议题上更好凝聚党内保守派与民主党的共识，达成双方可接受的条款，按时通过新财年预算案。 二则，大选年背景下，议员需要谨慎考虑反对预算案导致政府停摆后，带来的选票流失风险。政府停摆将显著影响普通居民生活，如2019年政府关门后，公共厕所清洁、垃圾清理、道路维护等非紧急服务停止，而居民生活质量的下降容易引起选民反感。因此，出于巩固大选年支持率的需要，除了对选民承诺要坚决降低政府支出的共和党强硬派，大部分的议员在面临政府停摆风险面前，一定程度上会倾向于投赞成票，以防止选票流失。 三则，新财年预算案拆分将提供更多博弈空间，预计容易取得两党共识领域的拨款将更快通过。2024财年拨款法案将划分为12项领域分别进行投票，而非打包通过，改变了以往仅按照总支出水平，按党派路线投票的逻辑。相反，在预算案拆分后，对于特定的议题，选民能更清晰地追溯到议员的投票行为，因此议员在决策时会以满足选民诉求优先，党派次之。考虑到即使是同一党派内，各议员选区内选民对教育、医疗、安全等诉求也不尽相同，拆分新财年预算案将提供更多博弈空间，一定程度上有助于争取跨党派共识，帮助法案顺利通过。此外，预算拆分后，除对外军援、移民开支等领域外，两党在如农业、交通住房、金融服务等领域的矛盾相对较小，相关领域的拨款法案有望更快通过。 敬请参阅最后一页特别声明 -4- 证券研究报告 宏观经济 值得注意的是，拆分预算案也有助于减轻极端情况下，新财年拨款法案未能按时通过后政府停摆的影响。预算拆分后，如果所有12项拨款法案都没有通过，则会发生全面政府停摆，但如果只有部分法案没有通过，则只有未通过领域的政府部门受影响，即政府仅会部分停摆，将有效减轻对经济和居民生活的影响。 三、美国财政走向：预计2024财年紧缩程度有所下降，但中长期进一步收紧的可能性抬升 本次临时支出法案将为政府提供资金至2024年2月，届时2024财年已接近过半，两党在年度预算上继续缠斗的意义相对有限。我们认为，2024财年不降或少降预算，但进一步压低2025财年及以后的政府支出，两党在妥协中就2024财年拨款法案达成一致的可能性抬升。 一方面，对共和党而言，2024财年将于明年9月30日结束，到明年2月临时拨款失效后，仅剩下半年左右的时间，在预算上继续缠斗的意义有限，且在不愿意主动为政府停摆负责的情况下，频繁通过持续决议，本质上即是将2024财年支出锁定在2023财年水平，并不能实现大幅削减支出的目的。因此在2024财年适度少降预算，以换取进一步压低2025财年及以后的政府支出，也可被视为共和党在控制政府预算方面的重大成果，落实对选民的承诺。 另一方面，对民主党而言，作为执政党，有较高意愿在2024财年维持相对较高的财政支出水平，有助于保持刚性的福利支出，巩固大选支持率。此外，本次临时支出法案的顺利通过，也表明新议长约翰逊在预算问题上态度并非绝对强硬，存在与民主党在短期财政问题上协商的空间。 短期来看，预计2024年财年美国财政紧缩程度有所下降，下降幅度不及共和党右翼要求。我们预计，2024财年政府支出规模或依据拜登和麦卡锡在6月达成的政府预算协议，将2024财年总支出锁定在1.59万亿美元左右的水平，仍高于共和党此前1.47万亿美元的要求，以满足民主党在选举年维持相对宽松财政支出的意愿。 中长期看，考虑到共和党的强硬诉求，叠加前期积极的财政提前透支了未来的扩张空间，高企的美债利率将造成较大的付息压力，美国财政支出在中长期存在进一步收紧的可能。根据Apollo数据，近三分之一的政府未偿债务将在未来12个月内到期，总额约7.6万亿美元，占美国GDP的接近三成，而这些低利率的债务展期后，偿债成本将会因当前的高利率大幅攀升。基于CBO在今年7月发布的报告《不同经济情形下预算展望 》（The Long-Term Budget Outlook Under Alternative Scenarios for the Economy and