使社会保护促进性别平等 ： 联合国妇女署在东加勒比工作的经验教训

SUMMARY今天有广泛的共识，即普遍的社会保护制度是一个理想的目标。对于两性平等倡导者来说，至关重要的是利用这一势头，确保这种制度通过对妇女的权利和需求作出反应而使妇女受益。精心设计的社会保护制度可以缩小贫困率方面的性别差距，增强妇女的收入保障和获得个人收入的机会，并为贫困妇女，特别是单身母亲提供生命线。1然而，当前经济停滞和财政调整的背景对实现这些目标所需的投资施加了很大限制。在这种情况下，性别平等倡导者如何参与社会保护宣传 ？ 这份政策简报展示了联合国妇女署加勒比多国办事处在改革主要是通过减少公共债务和提高经济竞争力的努力推动的背景下，促进促进性别平等的社会保护的战略。从全球目标到国家战略可持续发展目标 （ SDGs ） 明确认识到社会保护对于消除贫困 （ 目标 1 ），承认无偿护理工作 （ 目标 5 ） 和实现体面工作 （ 目标 8 ） 的重要性。各国政府特别同意在 2030 年之前实施适合本国的社会保护制度，以增加穷人和弱势群体的覆盖面 (具体目标 1.3) 。这项承诺是在国际劳工组织 （ ILO ） 社会保护楼层建议 （ 第202 ），其中定义了一组应该对每个人都可用的最低保证。2 世界银行传统上主张采取更有针对性的方法 ， 最近也加入了国际劳工组织的呼吁 ， 要求全民覆盖和获得社会保护 ， 以确保没有人掉队。3 这些全球承诺为妇女带来了巨大的希望 ， 因为她们被排除在现有社会保护计划之外。4然而 ， 妇女是否会真正受益于对社会保护的日益关注 ， 在很大程度上取决于这些全球准则如何转化为国家社会保护战略。上述承诺也是在可用于扩大社会保护覆盖面的公共资源面临严重压力的时候做出的。尽管许多国家最初通过投资反周期社会保护措施来应对 2008 / 2009 年经济危机 ， 但从 2010 年开始 ， 财政调整成为常态。5 在这些限制下 ， 社会保护往往成为预算削减或 “效率提高 ” 改革的目标 ， 包括引入更严格的经济状况测试和条件。这是以权利为基础的社会保护方法 ， 认为普遍和无条件的计划是防止排斥错误和避免污名化的最佳方法。6性别平等倡导者应如何应对这些事态发展 ？ 在严重的财政限制下，国家一级的宣传如何有助于使社会保护更加符合性别要求 ？ 本简报通过从联合国妇女署加勒比多国办事处 (MCO) 的工作中吸取教训，探讨了这些问题。经济停滞、环境灾难和高债务负担给基于权利、促进性别平等的社会保护宣传造成了巨大障碍。它表明，即使在这种情况下，也可以取得渐进但重大的进展，并讨论了用于推动变革的策略。东加勒比 ： 在限制条件下的机会 ？在东加勒比，围绕社会保护的辩论在很大程度上是对宏观经济关切的回应。2008 / 2009 年粮食、燃料和金融危机导致经济增长明显放缓，大量失业和汇款减少。经济衰退反映并加剧了长期的结构性问题。东加勒比国家的特点不仅是经济基础狭窄和人口规模小，而且是世界上负债最多的国家之一。7 捐助者援助的减少和对自然灾害的敏感性给这些经济体带来了进一步的压力。因此 ， 最近的社会保护改革是由减少公共债务和增强 “竞争力 ” 的努力推动的 ，使社会保护性别响应联合国妇女在东加勒比工作的经验教训政策简介 7 遵循国际金融机构的政策规定。这些建议包括缩小公共服务规模 - 该地区最大的就业来源 - 并减少社会支出。8经常提出将社会保护更多地针对穷人 ， 以实现后者。9这种财政调整的背景为基于权利、促进性别平等的社会保护宣传提供了有限的空间，因为建立全面的社会保护制度通常需要分配更多而不是更少的资源。此外，本可以推动采取更多对性别敏感的替代紧缩财政政策的行为者处于弱势地位。民间社会团体，包括妇女组织，长期缺乏资金，削弱了它们调动知识和资源进行宣传的能力。反过来 ， 政府一直不愿接受国家 - 民间社会伙伴关系的想法 ， 参与性政治制定空间仍然有限。10 虽然国家妇女机构可以在倡导促进性别平等的社会保护方面发挥重要作用 ， 但由于缺乏人力、财政和技术资源 ， 她们在东加勒比的职权范围和权威受到限制。11正是在这种背景下，联合国妇女署加勒比办事处加入了社会保护改革辩论，这里专门讨论了社会援助问题。在这样做的过程中，它通过将宣传工作集中在两个关键目标上，在上述制约因素中找到了机会: 确保调整驱动的改革措施不会对妇女产生不成比例的影响 ； 并通过使妇女的需求可见来扩大主流思维的界限。建立联盟、利用技术专长和进入关键政策空间是实现这些目标的战略。建立联盟 ： 伙伴关系和联合宣传议程出于对经济危机对弱势群体影响的担忧，妇女署、联合国儿童基金会 (儿基会) 和世界银行在 2009 / 2010 年对六个加勒比国家进行了社会安全网评估 ： 安提瓜和巴布达、多米尼加、格林纳达、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚和圣文森特和格林纳丁斯 （ 见图 1 ） 。评估揭示了一些共同的问题, 包括需要精简不同部委实施的过多的社会保护方案; 改进其目标机制; 建立中央慈善登记册; 并建立强有力的监测和评估框架。它们为多边参与该区域的社会保护提供了基础，包括由世界银行贷款和赠款资助的对东加勒比各国政府的技术支持。评估还产生了由联合国妇女署和联合国儿童基金会共同领导的联合国社会保护联合计划。事实证明 ， 与联合国儿童基金会的联盟对于宣传成果至关重要MAP 1东加勒比联合国妇女多国办事处安全评估安提瓜和巴布达圣基茨和尼维斯多米尼加圣卢西亚圣文森特和格林纳丁斯巴巴多斯格林纳达注 ： 本政策简介中显示的边界和名称以及地图上使用的名称并不意味着联合国的正式认可或接受。图 1时间线东加勒比六个国家的社会安全网评估妇女署 - 未发现的性别问题技术投入偏倚贫困和社会保护区域的性别平等评估反对他们的使用2014在东加勒比国家组织的框架下设立了人类和社会发展部长理事会和社会保护技术工作组2015对妇女公民的技术支持社会团体性别平等的关键措施的确定和成本计算圣卢西亚的社会援助20092013联合国社会保护联合方案的启动安提瓜 &巴布达方案2016通过测试和加勒比发展贫困审查代理承诺Targeting银行和圣卢西亚的政府工具放弃性别意识接头技术支持受益人评估 - 安提瓜计划政府和格林纳达性别偏见贫困措施圣卢西亚结束公共援助计划巴布达建立一个包含促进性别平等指标的受益人数据库 在下面的部分描述。这两个组织制定了植根于人权和性别平等的共同愿景，协调了技术专家的招聘，并在与政府和其他发展伙伴的倡导中成功地 “发挥了作用 ”，强调了儿童权利和性别平等之间的相互依存关系。此外，妇女署动员并支持安提瓜和巴布达的妇女团体，以影响该国的《社会保护法案》。这一过程的具体成果之一是一份关于促进性别平等的社会保护的关键要求文件，妇女团体依靠这些要求参与国家协商。12利用技术证据 ： 在战略问题上的可信度技术信誉是妇女署参与的关键。为了与技术官僚和政治决策者进行有效沟通，该组织在两个战略领域承包了具有国际经验的女权主义研究人员的技术专长 ： 受益人目标和条件。这两个问题都是激烈辩论的对象，对性别和人权的影响有被边缘化的危险。使用可靠的证据和令人信服的分析提高了妇女署在各国政府和发展伙伴 (如世界银行和东加勒比国家组织) 中的信誉, 并使该机构能够推动建立对性别问题更敏感的目标机制和对条件更严格的评估。受益人定位 ： 发现性别偏见 ， 提出替代方案社会保护的人权方法认为 ， 资格标准应透明和对性别问题敏感 ， 并应尽量减少对潜在受益者的排斥。13虽然普遍方案通常在这方面表现最好 ， 但在上述制约因素下 ， 它们并不是一个现实的选择。因此 ， 妇女署选择侧重于以增加妇女获得社会保护的方式改善受益人的目标。在社会安全网评估之后，六个东加勒比国家开始开发代理经济状况测试 （ PMT ），作为其社会保护改革的一部分。与标准的均值测试一样，PMT 用于确定资格，并定义了一个阈值，低于该阈值的家庭被认为是贫困的，因此有资格获得社会援助。虽然标准的经济状况测试是基于家庭或个人收入，但是，PMT 使用非收入特征的组合作为收入的代理。14 在加勒比 ， 代用变量 — — 例如食品和非食品项目的支出 — — 往往来自支出调查。鉴于收入数据被认为不可靠 ， 因此提议将 PMT 作为更稳健、透明和客观的替代方案。15然而, 妇女署对该区域的预防污染条约的分析显示, 存在严重的性别偏见, 不符合国际最佳做法。16 特别是 ， 它表明性别区分对等量表17被广泛用于评估贫困。这些量表不是 “人均 ” 家庭支出，而是建立了“ 每个男性成年人均 ” 支出，将总支出除以个人总和，女性仅占男性的一小部分。在圣卢西亚，这种差异始于一岁，直接歧视女孩，因为她们的体重低于男孩。18虽然儿童的体重通常比成人低，但没有证据表明女童的营养需求比男童低。至于成年女性，她们的营养需求有时可能超过男性 — — 例如，在怀孕期间 — — 这种情况没有得到解释。此外，非食品支出对妇女来说可能很大 （ 例如Procedre、月经卫生用品) 和儿童 (如Procedre、尿布、服装、学校交通) 。由于未能准确地抓住这些问题，PMTs 低估了贫困妇女和女孩的数量，不成比例地排除了单身母亲的家庭和女性成员比例较高的家庭。根据这一评估, 妇女署提出了关于如何提高该区域预防灾害项目对性别问题的敏感性的建议。作为回应，圣卢西亚政府确定了性别区分对等比例，并提高了分配给儿童的体重 — — 这一措施也有利于妇女，因为她们更有可能与儿童生活在一起。联合国妇女署与儿童基金会一道，主张通过借鉴专家意见，提高儿童的低体重，认为圣卢西亚等中等收入国家的儿童非食品支出往往比低收入国家更大。19妇女署还与格林纳达、圣基茨和尼维斯召开了虚拟知识共享工作研讨会, 以提高他们的认识并提出替代目标方法, 并游说加勒比开发银行, 该银行是该区域贫困调查的主要赞助者, 承诺放弃使用性别区分量表进行贫困估计。条件 ： 质疑他们的介绍 ， 使女性的需求可见妇女署的第二个切入点是附带条件 ， 这是受益人获得福利所期望满足的要求。例如 ， 可能期望妇女参加育儿讲习班或带孩子进行健康检查。社会保护的人权方法认为 ， 各国应避免引入附带条件。20在施加这些措施的情况下 ， 应注意避免对妇女造成不必要的负担 ， 并防止当局的污名化和虐待。如果服务不足或无法获得 妇女 ， 不遵守规定不应导致她们被排除在方案之外。虽然东加勒比地区的政策制定者并没有完全被人权论点所左右，但联合国妇女署的倡导引发了关于不同类型的条件以及减少对妇女时间需求的必要行动的讨论。例如，在世界银行的支持下，圣卢西亚政府一直在考虑诸如强制性育儿班，健康检查和上学等条件。妇女署有效地利用了国家公共援助方案的性别意识。21揭示女性受益人承担的不成比例的育儿负担和家庭责任。根据妇女受益人表达的要求，联合国妇女署认为，需要采取更多措施，以抵消对妇女时间的日益增长的要求，即遵守条件可能需要的要求。其中包括负担得起的儿童保育和交通补贴，这两项补贴都已计算成本并提交给政府。22受联合国妇女署倡导的影响 ， 世界银行在自己的建议中提出了类似的措施。23获得访问权限 ： 关键利益相关者之间的知识共享空间在一个更广泛的区域协调机构 — — 东加勒比减贫发展伙伴小组内开展工作 ， 使妇女署能够与各国政府、有影响力的捐助者、金融机构和其他发展伙伴分享其知识和方案编制成功。在次区域一级，妇女署支持东加勒比国家组织设立社会保护技术工作组和人类和社会发展部长理事会。这些空间为决策者提供了直接渠道，并有机会影响他们的议程。技术工作组由负责社会保护的最高级技术政府官员组成，而部长会议由涉及社会保护的最高级别政治决策者组成。妇女署直接与这两个群体接触，分享有关经济状况调查和条件限制的关切和建议。在国家一级, 妇女署利用圣卢西亚常务秘书设立的对话和知识共享空间, 目的是确定世界银行、儿童基金会和妇女署将提供的技术支持。这使得在联合国儿童基金会和联合国妇女署开发的知识产品的基础上，与世界银行就社会保护方法进行了批判性和建设性的讨论。虽然并不总是达成一致，但正如纳入儿童保育服务的例子所示，存