从性别角度来看 ， 面向家庭的现金转移 ： 条件是否合理 ？

政策简介编号13从性别视角看家庭导向的现金转移 ：条件是否合理 ？SUMMARY有条件现金转移 （ CCT ） 是国家社会保护体系中越来越重要的组成部分。CCT 对减贫、增加入学率和使用保健服务以及减少童工等方面产生了积极影响 ； 一些人声称 CCT 有助于增强妇女和女孩的权能。这些转移所附带的条件是否在产生这些积极成果方面发挥作用仍然是一个开放和备受争议的问题。在这种背景下，简报回顾了十年来女权主义对 CCT 的研究，这些研究对支持使用条件的假设及其对贫困妇女生活的影响提出了严重的质疑。该简报强调了对条件限制在缺乏优质公共服务以及多种和交叉形式的歧视意味着良好的计划要求容易陷入强制性和剥夺权力的实施做法的情况下可能产生的有害影响的特别关切。为了避免这些动态，至关重要的是尽可能避免附加条件，并确保现金转移方案伴随着对优质公共服务和基础设施的投资，以帮助妇女及其家庭茁壮成长。以家庭为导向的现金转移的兴起国际劳工组织关于国家社会保护最低标准的第 202 号建议敦促各国政府实施 “旨在防止或减轻贫困 ， 脆弱性和社会排斥的基本社会保障保障 ” 。1这种保障不仅使家庭能够茁壮成长 ， 而且如果旨在抵消歧视性社会规范和做法 ， 也可以促进性别平等。很少有社会保护方案达到与现金转移相同的覆盖率。虽然儿童福利和家庭津贴早已形成高收入国家社会保障体系的一部分 ，2在过去的二十年中 ， 低收入和中等收入国家越来越多地采用面向家庭的现金转移计划 ： 2018 年 ， 有条件和无条件现金转移 （ 不包括社会养老金 ） 的支出占世界区域社会援助 （ 非缴费型 ） 预算的 30 ％ 至 46 ％ （ 见图 1 ） 。3与无条件现金转移相比 ， 撒哈拉以南非洲、拉丁美洲和加勒比在有条件现金转移上的支出比例往往更高 ， 而其他区域则相反。资料来源 ： 基于世界银行 2018 年的数据 ， 第 30 页。图 12018 年各地区有条件和无条件现金转移支付 （ 不包括社会养老金 ） 占社会救助总支出的比例50有条件无条件总计4640363031313334302426212018181512131010750 东亚和太平洋中东和北非南亚撒哈拉以南非洲拉丁美洲和加勒比欧洲和中亚 在至少有一项现金转移方案的 142 个国家中, 70% 有无条件现金转移 (UCT) 方案, 43% 有条件现金转移 (CCT) 方案。4尽管 UCT 不需要任何具体行动 ， 但 CCT 作为激励措施 ， 如果参与者满足一系列条件 ， 有时称为 “条件 ” 或“ 共同责任 ” ， 通常涉及儿童上学和保健任命以及孕妇使用产前服务 ， 则为参与者提供现金福利。从性别角度来看有条件的现金转移关于 CCT 的性别观点揭示了矛盾的含义。一方面 ， 这些方案往往以母亲的身份将钱直接交到妇女手中。5另一方面 ， 他们让母亲负责满足条件 ， 这些条件假设她们可以 “为国家服务 ” 进行无限量的护理工作6主要负责让他们的孩子摆脱贫困 ，7这些假设可能对妇女的市场前景产生负面影响。8执行条件的程度因方案而异 ； 在某些情况下 ， 妇女对条件的遵守情况没有受到密切监测 ， 而在另一些情况下 ， 不遵守情况会导致临时中止或永久驱逐该方案。女权主义对条件性的批评现在已经有近十年的历史了。虽然政策制定者和捐助者似乎忽视了这种批评，但这种批评并没有消失。相反，随着深入的定性研究的增加，越来越多的证据表明，强加条件对妇女来说可能是麻烦和惩罚性的。性别和现金转移证据基础的紧张和沉默值得明确重新审视: 条件真的合理吗 ？赞成条件的论点条件性 — — 对福利施加条件的做法 — — 用于广泛的政治和技术原因。9一些政府对选民更愿意看到穷人表现出应得的社会福利的主张施加了条件。10然而 ， 没有确凿的证据表明 ， 在实施 CCT 的国家 ， 条件性会增加公众对社会支出的支持。11从技术角度来看 ， 条件通常用于帮助人们做出更好的决定 ， 阻止他们自残或伤害他们的孩子 ， 或实现更广泛的发展目标。12在大多数 CCT 的情况下 ， 这些条件激励家庭投资于儿童健康和education, thus improving their future economic opportu - nities. The use of conditions for these ends is supported by a extensive body of programme evaluations and quantity evidence indicating that CCT are effectively at increasing use of health services, includ13 以及孕妇使用产前护理和机构内分娩。14除了增加对卫生服务的利用外 ， CCT 还可以提高女童的入学率和出勤率15并且相关地 ， 可以刺激减少童工 ， 同时不能完全消除童工。16 在所有情况下 ， 都存在与性别 ， 年龄 ， 种族和位置有关的差异。然而，关于 CCT 计划的哪些组成部分 — — 通常伴随计划的条件、现金或消息传递 — — 产生积极影响，尚无定论。例如，无条件现金转移 （ UCTs ） 也可以对健康，教育和福祉产生积极影响，这取决于转移的目的，金额和可预测性。UCT 已被证明对家庭消费产生积极影响。17贫困家庭的生产活动和风险管理18并且可以消除教育障碍 （ 例如 ， 校服 ， 学校用品的费用 ） 。19 当 UCT 给予妇女时 ， 它们可以加强妇女围绕家庭支出和储蓄的决策能力。20在这些情况下 ， 为贫困家庭提供重要经济支持的是现金 ， 而不是条件。21从性别角度对条件的争论然而 ， “条件还是不条件 ” 的辩论不仅仅是政治演算的简单问题或政策设计的技术问题。22 从性别角度来看 ， 十年来越来越多的证据表明 ， 尽管现金对妇女有积极影响 ， 但条件却隐藏着低效率和意想不到的后果。这些在很大程度上与条件如何掩盖低质量的服务并为强制性实施做法创造机会有关。服务质量和基础设施差虽然政府和捐助者在社会保护方面的支出有所增加 ， 但投资似乎集中在通过 CCT 刺激对公共服务的需求 ， 而不是改善服务供应。23服务质量差会阻碍 CCT 对学习和人体测量结果产生长期积极影响的程度。24公共服务的质量和可用性 ， 以及实现这些服务所需的与运输有关的基础设施 ， 也对妇女的无偿护理负担和更广泛的性别平等产生了影响。25来自不同国家的证据 BOX 1无条件转让或软条件作为替代有证据表明，执行条件不是取得积极成果所必需的。加纳的扶贫生计赋权计划为孤儿或弱势儿童的照顾者、老年人和残疾人提供现金转移和医疗保险。虽然预计儿童将上学并接受免疫接种，但没有惩罚性的执法措施，使该方案实际上是无条件的。妇女报告说，现金可以帮助她们满足家庭需求并偿还债务，健康保险可以改善她们自己的福祉。38 在巴西的现金转移方案中, 采用了 “软条件 ” 方法, 母亲得到后续支持, 以确定不遵守规定的原因, 一旦恢复遵守规定, 就可以获得错过的付款, 市政当局收到联邦次级文件, 以改善服务提供。39 在埃及 ， 妇女自我报告自己的遵守情况 ， 从而减少了地方当局滥用权力的机会。40表明 ， CCT 接受者比非接受者花费更多的时间来照顾和生育家人。26在农村地区 ， 妇女和儿童可以步行前往不一致开放服务的诊所和学校27 或者发现旅行的运输成本过高。28 墨西哥的研究发现 ， 孕妇或产后妇女出现在资源匮乏的诊所 ， 无法在出血或其他产科并发症的情况下帮助她们 ， 面临身体伤害甚至死亡的风险。29也有越来越多的证据表明 ， CCT 接受者在与服务提供商互动时 ， 尤其是在贫困 ， 种族和语言方面受到歧视和虐待。30虽然能够满足条件的妇女可能会为获得福利而感到自豪 ， 但那些不能获得福利的妇女可能会感到羞耻。31强制性实施实践对条件遵守情况的监测导致新母亲受到方案实施者和其他地方当局的审查和侵犯其隐私。越来越多的证据还表明，条件性很容易和经常被地方官员操纵，如 CCT 雇员、学校和诊所工作人员以及地方政府，他们利用方案超级养老金的威胁来实现妇女参与所谓的 “影子条件 ” 。32这些已在各个国家 / 地区记录在案 ， 其中包括从参加锻炼课程和清洁公共场所到参加政治游行和在房屋上画 CCT 计划徽标的活动。33这种强制性的动态，可以出于多种原因暂停现金福利，削弱了现金转移作为社会保护工具的 “保护性 ” 要素。它不存在于无条件现金转移计划中。影子条件也对妇女的时间构成了额外负担，否则这些时间可能会花费在她们选择的生产性、爱心或悠闲的任务上。这种动态可以有效地 “淘汰 ” 贫困妇女，她们的收入目前不足以养家糊口，但她们认为满足该方案的要求过于繁重。34促进两性平等的现金转移现金转移是对家庭友好的一揽子政策的重要组成部分 ， 但其设计对和家庭生活之外。从性别角度来看 ， 证据表明 ， 条件性对妇女来说是相当大的成本。因此 ， 在 63rd会员国同意从性别角度评估条件的必要性 ， 并在存在条件的地方进行修订。35无条件的现金转移与明确的目的信息相结合 ， 是惩罚性条件的合理选择 ； 它们也符合普遍性的人权原则。36软条件是另一种惩罚性较小的选择 (见方框 1) 。在所有情况下, 政策制定者都应确保妇女能够清楚了解方案的运作方式, 包括她们的权利和责任, 并能够利用有效的申诉和申诉机制。虽然有条件，但菲律宾的现金转移方案包括一个电子申诉补救系统，该系统跟踪和分析投诉，显示投诉何时得到解决，并向受益人提供上诉权。37这种系统在多大程度上促进了对公共服务的投资 ， 并防止了对条件的操纵 ， 这取决于人们的看法。 消除监测条件的需要还节省了行政费用，然后可以将其投资于为现金转移计划提供的妇女和家庭提供的改善服务。印度的研究表明，尽管妇女重视现金福利，但公共服务的质量和及时性更为重要 ： 现金转移与改善卫生服务相结合将增加公共福利。如果服务 “公平 ” ， 母亲去诊所的可能性为 78% ， 如果服务“ 良好 ” ， 母亲去诊所的可能性为 85% 。41这种改进需要收集和使用有关服务使用的性别障碍的数据 ， 包括定性数据和按性别分类的时间使用调查。这些设计决策和资源投资需要政治意愿 ， 不仅要看到家庭蓬勃发展 ， 而且还要看到妇女在其中蓬勃发展。建议1.审查和修订现金转移方案 ， 使之成为无条件的。2.与其排除边缘化或处于弱势地位的妇女和女孩的惩罚性措施 ， 不如给予软条件特权 ， 以提高对现有服务的认识。3.在有条件的地方 ， 确保受益人的权利和责任是透明的和明确的沟通 ， 并且存在功能和可利用的申诉和投诉机制。4.确保在现金转移方案的同时 ， 对优质公共服务和基础设施进行对性别问题有敏感认识的投资。5.将对性别问题有敏感认识的定性研究方法和分析以及按性别分列的时间使用数据纳入现金转移方案的设计、监测和评价。该政策简介系列以可访问的格式综合了有关性别平等和妇女权利的研究结果 ， 分析和政策建议。本简介是由 Ladysmith 主任 Tara Patricia Cookson 撰写的 ， 该简介是在同一作者为联合国妇女署召集的专家组会议准备的 63rd妇女地位委员会会议。进一步阅读Bastagli, F., J. Hagen - Zanker, L. Harman, V. Barca, G. Sturge, T. Schmidt and L. Pellerano. 2016. Cash Transfers: What does the evidence say? A rigorous review of programme impact and the role of Design and implementation features.Cookson ， T. P. 2018 。不公正的条件 ： 妇女的工作和现金转移计划的隐性成本。加利福尼亚州奥克兰 ： 加州大学出版社。可用的开放访问 ： h