护理经济中的公共投资指南 ： 估算护理赤字的政策支持工具

▶妇女署 — — 劳工组织政策工具护理经济中的公共投资指南1▶政策工具联合国妇女署 - 国际劳工组织联合计划通过包容性增长政策和对护理的投资促进妇女的体面就业2021 年 3 月护理经济中的公共投资指南用于估算护理赤字 ， 投资成本和经济收益的政策支持工具1这一政策支持工具是在联合国妇女署和国际劳工组织题为 “通过包容性增长政策和对护理经济的投资促进妇女体面就业 ” 的联合计划框架内编制的，也是联合国应对措施的一部分，将纳入联合国应对 COVID - 19 大流行的社会经济对策。在此框架内，该工具旨在提供一种方法。如何:▶ 确定护理服务的覆盖面差距 (即公共医疗保健、长期护理、幼儿护理& 教育、中小学教育) ；▶ 估算消除这些覆盖范围差距的公共投资和支出成本 ； 和▶评估短期和长期此类投资的各种经济回报。▶I. Introduction虽然增加对护理经济的公共投资的需求长期以来一直是政策辩论中的一个问题，但 Covi - 19 大流行以多种方式暴露了这一说法的紧迫性。最重要的是，在世界许多国家，公共 （ 和整体 ） 卫生系统在应对医疗服务需求突然增加方面的能力有限。卫生工作者不仅面临更大的风险，而且面临极端的工作时间和条件，进一步加剧了该系统相对于大流行的脆弱性。鉴于学校关闭和封锁措施下服务中断 (餐馆关闭、获得家庭和护理服务的限制)，对家庭生产和无偿护理工作的需求空前增加。土耳其的一项大流行时间使用调查发现，女性的无薪工作时间平均每周增加了 11 个小时以上，男性则增加了近 6 个小时。在大流行条件下继续就业的近三分之二的女性和超过四分之一的男性表示，他们找到了总数 (带薪和。1该政策工具由 Ipe Ilaraca （ ilaraca @ it 。ed.tr ），伊斯坦布尔技术大学管理学院，并受益于联合国妇女署性别与宏观经济学高级顾问 Aradha Seth 和国际劳工组织就业政策和性别问题专家 Valeria Esqivel 的评论。本出版物中的观点和建议的方法不一定代表供资伙伴的立场。 2▶妇女署 — — 劳工组织政策工具护理经济中的公共投资指南无偿) 的工作量极其难以应付 (开发署土耳其 2020 年 ； Ilaraca 和 Memis 2020 年) 。在其他国家 / 地区，根据锁定措施，男女的无薪工作时间也有类似的增加 （ 印度的 Deshpade 2020，约旦的妇女署 2020，Farres 等。Al.2020 年西班牙，安德鲁等。Al.对于英国来说是 2020 年 ），所有人都指出，就业妇女的时间紧缩尤其严重，迫使许多人在双重转变的压力下退出劳动力市场。根据这些证据，联合国妇女署 (2020 年) 和国际劳工组织 (2020 年) 指出，新冠肺炎危机暴露了危机对男女的不平等影响，这一次不仅是因为妇女在劳动力市场上的地位更加脆弱，而且是因为护理工作的性别分布不平等。此外，鉴于全球大流行的经济影响的严重性和失业率的上升，政策界对需要前所未有的经济政策刺激达成了共识。财政刺激方案的设计和实施需要注意最大限度地提高效率，以便促进尽可能多的体面工作和创收、预防 / 减少贫困、包容性和可持续增长，特别注意促进性别平等。确保财政刺激支出包括对护理经济的投资，承诺同时实现这些多重政策目标 - 创造就业机会，减少贫困和性别平等。长期以来，人们一直承认，财政政策可以作为缓解不平等的有效工具，同时通过创造就业机会促进总需求和增长。正在出现的关于宏观经济政策的辩论指出，一揽子刺激计划中关于部门支出分配的具体选择对新兴劳动力需求的规模和构成产生了重大影响。这是由于各部门的就业乘数不同，以及按性别和技能划分的就业构成不同。护理服务部门的劳动密集型程度大大高于建筑业 （ 刺激支出的共同目标 ） 或大多数其他服务部门。此外，在护理服务中，劳动力需求的构成往往比男性更有利于女性，而在建筑业等其他部门则相反。护理服务的扩大也引发了劳动力供应的副作用，特别是对妇女来说，这减轻了对她们时间的限制，并创造了一个更平等的基础，使她们能够做出进入劳动力市场的决定。因此 ， 支持卫生、教育和其他被忽视的医疗服务部门扩张的财政刺激方案和有针对性的产业政策可以作为加强总需求的有效战略 ， 同时改善长期经济增长、性别平等和社会福利 (国际劳工组织 2018 年; 斯蒂格利茨 2016 年; 贸发会议 2017 年; 联合国妇女署 2018 年) 。这一政策支持工具旨在促进大流行后干预一揽子计划的设计，以促进有效和包容性的恢复。其目的是帮助政府从性别平等和包容性增长进程的角度优先考虑支出。此外，它使政策制定者能够意识到在护理经济中进行投资以满足多种发展优先事项的潜力。它旨在建立和支持国家能力。这份 “如何 ” 的护理经济公共投资指南是基于国际劳工组织、联合国妇女署和全球一些研究机构自 2010 年以来的最新国家一级和跨国应用工作 (附录中列出和总结) 。尽管这些研究具有共同的研究框架，但它们的分析方法，所关注的护理部门以及用于评估经济回报的措施各不相同。该工具建立在这些研究中嵌入的多样性，以便为用户提供确定分析维度，方法和应用的确切范围的各种选项。政策支持工具的结构如下 ： 第二节介绍了总体框架，并概述了迄今为止应用的研究，这些研究是该政策支持工具的资源。第三节介绍了评估和计算护理覆盖率差距的一般准则，第四节和第五节分别在教育、卫生和 LTC 部门护理服务的各个子部门的背景下进一步阐述。最后，第六节侧重于通过不同的方法论方法评估经济收益。 3▶妇女署 — — 劳工组织政策工具护理经济中的公共投资指南▶二、框架与样本研究II.A.定义 “投资于护理经济 ”护理经济需要一系列多样化的生产性工作 ， 包括有偿和无偿工作活动 ， 为儿童、老人、残疾人和病人等主要依赖护理的群体以及适龄工作成年人提供身体、心理和社会福祉所需的直接和间接护理 (图 1 和图 2) 。在家庭领域 （ 家庭生产 ），大量的护理工作是无偿进行的。在欠发达的农村地区，也有大量无偿工作，例如取水，收集柴火，粮食生产和自我消费加工，这支持了护理活动。社区和志愿者工作需要另一种形式的无偿工作。国际劳工组织 （ ILO ） 的一项估计 （ 2018 年 ） 显示，家庭生产的无偿护理工作每年需要 164 亿小时的工作时间 （ 相当于大约 20 亿个工作岗位 （ 假设每天工作 8 小时 ） 。这些无薪工作时间中有四分之三是由妇女执行的。在公共或市场领域，医疗保健和社会服务，教育，家庭和个人服务中，护理工作也是有偿的。根据国际劳工组织 （ 2018 年 ） 的估计，全球有偿护理经济的规模相当于 3.81 亿个工作岗位，占全球就业的 11.5% 。三分之二的有偿护理人员是女性。（ 图 1 ） 。直接护理工作是个人对个人提供服务。就无偿家务劳动而言，它可以是洗澡或喂养婴儿或长期患病的人，帮助孩子做作业或陪同老人或残疾人就诊。就有偿直接护理工作而言，它需要在护理部门雇用的护理人员的活动，例如教师，医生，护士或保姆。直接护理工作是劳动密集型的，并且由于需要人与人接触，机械化的空间有限。间接护理工作是指支持直接护理供应的生产活动，而不必进行人与人之间的接触，例如清洁，洗涤，烹饪，购物或管理房屋。就有偿间接照护工作而言，它需要在照护部门雇用的非照护工作者，例如管理员，清洁工，运输 / 保安人员或家庭佣工。在欠发达的农村地区，支持间接护理的活动也需要无偿生产活动，如取水或取柴、粮食生产和自我消费加工 (图 2) 。2对护理经济的投资可以通过各种手段和政策干预来改善家庭获得优质护理的机会，无论是有偿的还是无偿的，直接的还是间接的。例如，扩大为儿童、老人、残疾人和病人提供的护理服务，出台关于护理假的立法并改进其实施，为自营职业者建立护理假保险计划，制定灵活的工作做法或缩短全职工作时间以改善工作与生活的平衡 （ 详细讨论见联合国妇女署 2018 ） 。这一政策工具特别侧重于扩大护理服务，包括在家庭内外生产但由有偿劳动提供的直接和间接护理。2 无偿工作也通过纳入国民账户体系 （ SNA ） 和排除国民账户体系 （ SNA ） 来区分。在某种程度上，无偿工作活动被纳入国民账户体系，它们获得了一定的可见性 ； 它们作为生产性工作被纳入常规统计措施。虽然农村地区的无偿工作 (例如取水 / 柴火或粮食生产供自我消费) 包括在国民账户体系账户中，但其他形式的无偿工作不包括在国民账户体系中。 4▶妇女署 — — 劳工组织政策工具护理经济中的公共投资指南国际劳工组织 (2018) 将护理工作定义为仅限于服务生产，以确保《国际劳工统计公约》 (ICLS 2013) 、《时间使用活动国际分类》 (ICATUS 2016) 和《国民账户体系》 (SNA 2008) 框架之间的一致性。用于生产自我消费商品的时间被认为是无偿工作，而不是无偿护理工作 (见国际劳工组织 2018 年第 9 页，表 1.1) 。* 参见图 1 中关于商品生产、护理工作和无偿工作之间关系的注释。▶Figure 1. Defining the Care Economy - Unpaid and Paid Work▶ 图 2. 定义护理经济 - 直接和间接护理该政策工具中的护理服务的含义范围源于国际劳工组织 （ 2018 年 ） 的全面构想。这包括由医生 ， 护士 ， 治疗师 ， 卫生助手 ， 早期教育专家 ， 中小学教师 ， 育儿和家庭佣工等各种工人提供的广泛服务。3The care3 这种概念化基于 Esquivel （ 2014 ） 对 “护理工作 ” 的以下定义 ：“ 护理工作构成了服务工作的一个子集 ， 其特征是人际关系和面对面的服务 ， 有助于发展人的能力。护理接受者 （ “养育 ” ） 。 ” 5▶妇女署 — — 劳工组织政策工具护理经济中的公共投资指南在政策支持工具范围内确定公共投资目标的服务涉及以下经济活动部门:教育服务部门 ： 幼儿保育和教育 （ ECCE ）初等和中等教育保健服务部门 ：病患 / 病人护理 （ 短期护理 ）老年人和慢性残疾和疾病患者的长期护理 （ LTC ）II.B.构建护理投资的经济收益评估框架有多种方法可以评估护理服务扩展的经济成果，以反映其多重经济和社会回报。如图 3 所示，通过供方和需求方渠道实现了护理投资的经济回报。直到最近，大多数研究和政策讨论都集中在获得护理服务的劳动力供应副作用上。对于负有照料责任的工人 （ 主要是妇女 ），获得照料服务减轻了其劳动力供应的时间限制。这改善了 （ 女性 ） 劳动力的参与和劳动力市场的依恋。试图确定获得护理服务对妇女劳动力供应的影响的研究通常采用计量经济学模型来估计劳动力参与可能性的变化 （ 例如，见 Apps 和 Rees 2004 和 2005 ； Del Boca 和 Pasqa 2005 ； Del Boca 和 Saer 2006 ； Del Boca 和 Vri 2007 ） 。也有关于女性劳动力参与率增加的潜在 GDP 增长 （ 供应方增长 ） 的估计 （ 例如，参见麦肯锡 2015 年广泛引用的研究 ） 。通过扩大儿童保育和学前服务以及随之而来的对人力资本增强的长期影响，另一个供应方渠道开始运作 （ 图 3 ） 。这种方法强调了幼儿保育和教育服务在儿童的身体，社会和心理发展中发挥的关键作用，为他们在学校和成人生活中取得成功做好准备。因此，对幼儿保育服务的投资具有潜在的长期增长效应，可以通过内部回报率来确定人力资本质量的提高，也可以通过改善社会流动性来提高公平效应 (例如，参见 Coti 和 Hecma 2012，Hecma，Pito 和 Savelyev 2013 ； Hecma 等。Al.2010).其他供应方面的影响与提高工人的劳动生产率有关，特别是通过获得更好的工作与生活平衡来承担护理责任。这些提高生产率的供应方效应最终导致供应方增长 (图 3) 。最近的一些实证研究确立了这一政策支持工具的主要动机 (见表 1)，从需求方面的角度和宏观经济框架来处理这一问