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【宏观快评】政策观察双周报第70期：PPP新旧机制的5点比较

2023-11-16 张瑜华创证券静心悟动

11月8日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（PPP新机制）。同时，2015年5月国办转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知不再执行（PPP旧机制）。本次PPP新机制的“新”主要体现在5点：包括PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、参与方、政策保障及激励机制等。
1、管理责任：发改委、财政部等多头管理→发改委牵头 PPP新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP将由原先财政部、国家发改委等多头管理，转向由国家发改委牵头推进。 2015年旧机制提出“财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流”，并提及十几个相关的行业主管部门；之后，相关文件进一步明确国家发改委、财政部职责，如国家发改委负责基础设施领域PPP推进工作、财政部负责公共服务领域深化PPP改革工作。新机制规定PPP“全部采取特许经营模式”，国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP各领域的工作或将由国家发改委统筹。此外，新机制还将PPP项目审批核准等职责统一到各级发改部门。
2、回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目旧机制中提及的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用。 PPP新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”。当前，使用者付费项目投资额占全部PPP项目的10%左右。与此同时，政府对PPP的补贴政策也相应收紧。2015年PPP旧机制允许符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理。PPP新机制规定，“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。但新机制允许在符合一定条件的前提下，“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。政府投资支持的具体方式，新机制未明确，可能具有参考意义的是2019年国务院颁布的《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，