中国义务教育四十年：成就、经验与挑战

中国国际发展知识中心 研究报告 中国义务教育四十年：成就、经验与挑战 宋映泉1 2 1 宋映泉，北京大学中国教育财政科学研究所，副研究员。 2 本报告系中国国际发展知识中心和联合国儿童基金会联合委托开展的“中国儿童发展和保护经验及对其他发展中国家的借鉴意义”项目系列成果之一，该项目旨在推动儿童发展领域的讨论与研究。 免责声明： 本报告仅反映作者本人观点，由作者本人负责，不代表中国国际发展知识中心和联合国儿童基金会的立场和观点。报告中的数据来自多种渠道，其中包括非官方渠道，或由作者本人计算得出，报告中引用这些数据并不代表中国国际发展知识中心和联合国儿童基金会官方认可或接受。欢迎同行对报告提出批评和建议。 目 录 执行摘要 .................................................... 1 引 言 ...................................................... 1 一、义务教育事业发展主要成就 ................................ 3 （一）义务教育数量规模方面的变化 ........................... 3 （二）义务教育成就对国家人力资本的影响 ..................... 7 （三）义务教育质量明显提高 ................................. 9 （四）义务教育公平性有所提高 .............................. 11 二、义务教育事业及相关财政政策发展历程 ...................... 17 （一）义务教育事业发展政策四个主要阶段 .................... 17 （二）义务教育财政体制改革与发展历程 ...................... 19 三、义务教育发展经验及典型案例 ............................. 22 （一）发展经验 ............................................ 22 （二）典型案例 ............................................ 23 四、中国义务教育目前面临的挑战 ............................. 27 （一）城乡教育差距持续存在及人口流动下的农村教育挑战 ...... 27 （二）有特殊需要儿童的义务教育机会和质量存在挑战 .......... 30 （三）高考引发的基础教育阶段竞争导致应试教育与素质教育的矛盾32 （四）义务教育财政投入公平性备受挑战 ...................... 32 （五）将九年义务教育年限扩展为十二年的呼吁与压力 .......... 33 五、总结和结论 ............................................. 36 参考文献 ................................................... 37 执行摘要 自20世纪70年代末以来，中国开始了波澜壮阔的改革开放历程，经济、社会、人口、户籍、财政及教育等有关政策领域都发生了的深刻变化。在诸多变化中，义务教育事业发展的成就举世瞩目，值得回顾和反思。在过去40年中，中国义务教育都取得了哪些成效？义务教育发展轨迹中有什么特点？是什么力量推动和促进了义务教育的发展？有哪些制度和政策措施促成了该领域的发展？中国义务教育领域还面临哪些挑战？本报告通过二手数据特别是人口普查数据和入户调查数据分析、文献综述及政策文本分析等方法整理和呈现中国义务教育发展的主要成就并与之相关的制度发展历程，总结中国义务教育发展经验，并指出存在的问题与挑战。 本报告分为五个部分。第一部分刻画中国义务教育事业在过去40年的主要成就，包括：学生规模、入学率、升学率及义务教育发展对中国人力资本的影响——人口中文盲比例下降、平均教育年限增加；质量提升及部分领域公平性改善——教育的性别公平和特殊教育规模和随班就读的实施等。第二部分梳理义务教育发展及其相关教育财政体制改革政策发展历程。第三部分总结中国义务教育发展经验并提供案例，说明各级政府和人民群众积极参与共同推动义务教育事业发展，首先是低层级政府（区/县以下的乡镇政府和村社集体）以及人民群众学生家长，其次是中央政府承担越来越多的义务教育财政责任。第四部分指出当前义务教育发展在公平和质量等方面所面临的诸多挑战。比如，城乡教育差距拉大，城市化以及人口流动背景下三类儿童（流动、留守和回流儿童）和农村两类学校（农村寄宿制学校和农村小规模学校）教育挑战；有特殊需要（残疾和少数民族）儿童的教育问题；应试教育与素质教育的矛盾；以及政府大量财政投入与公平性之间的矛盾。第五部分是总结和结论。中国探索了一条促进义务教育发展的独特途径：在经济发展水平不高，资源严重不足的八十年代中期，中国中央政府制定了一个较高的政策目标。为实现此目标，中国政府采取了循序渐进分地区逐步推进的策略，与扶贫攻坚战和扫除文盲政策目标结合。同时，通过动员、规划和推动，利用基层政府和人民群众的力量，经过整体财政体制改革和义务教育财政体制改革，各级政府，尤其是中央政府承担了越来越多的义务教育财政保障责任，全国最终全面实现了九年免费义务教育目标，为高等教育扩张、人力资本累积和国民经济发展打下了坚实的基础。面临激烈的国际竞争，中国政府是时候将再度延长义务教育年限纳入考虑范围了。 关键词：义务教育 教育财政体制改革 1 引 言 自20世纪70年代末以来，中国开始了改革开放的历程。在这个过程中，经济、社会、人口、户籍、财政及教育等有关政策都发生了深刻的变化。在经济体制上，从计划经济模式向市场经济体制逐步转型；在经济发展水平上，地区和城乡差异拉大，东部沿海地区经济的快速发展、城市化进程加快；以一胎化为主的计划生育政策在全国大多数地方被严格实施，新增人口大量减少；户籍制度逐步改革使大量农村劳动力向城市的流动变得相对自由；在财政体制上，中央与地方财政体制从分权到集权实行分税制改革；在教育上，1977年恢复高考开通了普通民众社会向上流动的重要渠道，1998年高校扩招使中国高等教育由精英教育向大众化教育转变。 正是在上述多种宏观制度和相关社会经济环境变化中，中国义务教育事业在过去40年间取得了巨大的发展。这种巨大发展起源于教育价值观的根本变化。邓小平在1978年全国科学大会首次提出“科学技术是生产力”，体现了教育作为最重要的人力资本重新被政府所认同和重视3。这种对教育是经济发展和现代化建设的基础，教育是提高劳动者素质的手段，教育作为人力资本投资国家战略的价值观，纠正了文革中“教育是阶级斗争的工具”“教育为无产阶级政治服务”的错误观念。换言之，随着教育作为阶段斗争和意识形态工具的政治价值观被纠正，教育的经济价值观被确立、重视和加强。特别地，义务教育被认为是提高劳动者基本素质和社会主义物质文明与精神文明建设的基石。正是这种教育价值观发生转变，教育通过人才培养对经济发展发挥基础性作用的地位被确定之后，中国义务教育发展的历程就开始了。 我国义务教育事业发展经历了几个重要里程碑式的发展时期。1985年中央政府决定把义务教育年限从6年增加到9年，1986年《中华人民共和国义务教育法》使之法制化。当时国家经济发展水平不高，政府财力极其有限，教育资源极度匮乏。延长义务教育是一个雄心勃勃勇气十足的政策目标。经过各级政府包括中央政府、地方政府、区县以下乡镇甚至村社政府和学生家庭的共同努力，2000年基本普及义务教育。但当时还没有实现免费义务教育的目标。自2010年农村税费改革以后，中央政府不断增加对义务 3 在中国共产党第十一届三中全会（1978年）公报中提出“要大力加强实现现代化所必须的科学和教育工作；十二大（1987年）报告中提出“普及教育是建设物质文明建设和精神文明建设的重要前提”；“把发展科学技术和教育事业放在首位，把经济建设转到依靠科学技术进步和提高劳动者素质的轨道上来。首次提出，“百年大计，教育为本”的著名论断，并且提出“必须坚持把发展教育事业放在突出的战略位置，加强智力开发”。（王江璐、刘明兴，2015） 2 教育尤其是中西部农村义务教育的财政投入。2005年建立农村义务教育经费保障采用中央和地方分项目、按比例分担的体制性改革，从而实现从农村和中西部地区部农村地区实现义务教育免费。2010年实现全面普及到2015年城乡一体化全面免费的转变。中国义务教育实现了从有学可上到上好学的转变，即从增加入学机会到提高教学质量，再到城乡均衡发展的重在公平性的方向转变。我国教育水平有了令世界瞩目的提高：人口中成人基本消除文盲，全国平均教育年限翻番，初中及以上文化水平的劳动力比例大大增加。同时，义务教育的普及和提高为高等教育扩张奠定了坚实的基础。 中国义务教育在过去40年取得了什么成效？是什么力量推动和促进了义务教育的发展？有哪些制度改革和政策措施促成了义务教育事业的发展？中国义务教育的发展轨迹中有哪些特点？中国义务教育事业发展还面临哪些挑战？本报告通过二手数据特别是人口普查数据和入户调查数据分析和文献综述、政策文本分析等方法整理和呈现中国义务教育发展的主要成就并与之相关的制度发展历程，总结中国义务教育发展经验，并指出存在的问题与挑战。 本报告认为，回顾过去40年发展历程，中国探索了一条促进义务教育发展的独特途径，即在经济发展水平不高，资源严重不足的八十年代中期，中国中央政府制定一个较高的政策目标。为实现这个目标，中国政府采取了循序渐进分步骤分地区推进的策略，与扶贫攻坚战一起，与扫除文盲政策目标结合。同时，政府通过动员、规划和推动，利用基层政府和人民群众的力量，经过财政体制改革和义务教育财政体制改革，政府尤其是中央政府承担越来越多的义务教育财政保障责任，全国最终全面实现9年免费义务教育目标，为高等教育扩张、人力资本累积和国民经济发展打下了坚实基础。面对激烈的国际竞争，中国政府是时候考虑向下或者向上延长义务教育年限到12或13年了4。 4 关于是向下（学前教育阶段）还是向上（高中阶段）延伸是非常复杂和专业的讨论，不在本报告讨论范围。 3 一、义务教育事业发展主要成就 回顾中国过去半个多世纪特别是过去40年5教育领域的发展变化，最重要的成就之一就是全面实现了九年免费义务教育。义务教育事业发展的主要成就可以从数量规模方面的变化、对人力资本积累的影响、质量的提升和公平性的改善等几个方面来刻画。 （一）义务教育数量规模方面的变化 中国义务教育领域的发展最明显的特点是初中阶段教育的提高和普及。义务教育领域在数量方面发展的主要成就可以从义务教育阶段在校生（小学和初中阶段）学生规模、毛入学率、小学升学率和初中升学率等几个方面的通用指标来说明。 1.中国维持了一个庞大的义务教育体系 随着中国人口出生和计划生育政策的实施，小学阶段学生在校生规模如图1所示，1975年达到最高峰，1.5亿左右，之后下降，在20世纪90年代回升，1998年达到1.4亿左右，之后又有所下降，到2010年为9940万，2016年达到9913万左右。总量下降的原因是由于计划生育政策的实施导致学龄儿童人数下降，中国妇女的平均生育率从20世纪60到70年代的差不多6胎降低到2010年的1.4胎（Li，et al，2017），这自然影响义务教育阶段在校生规模。即便如此，在过去从1978年到2016年的近40年间，中国小学阶段在校生规模保持在9300万到1.5亿的规模。 图 1 中国小学生在校生规模（1949-2016）（单位：万人） 5 为了在更长历史背景中回顾义务教育发展历程，在数据可得的情况下，本文最早数据起于1949年而不都是1978年。 02,0004,0006,0008,00010,00012,00014,0