固定收益专题：国企分类改革进行时

固定收益专题 国企分类改革进行时 一揽子化债方案之后，中央金融工作会议再次提出要“建立防范化解地方作者 证券研究报告|固定收益研究 2023年11月07日 债务风险长效机制”。我们理解今年10月份以来大规模的特殊再融资债置 换只能解决短期的债务急性问题，但中长期的债务风险防范需要更长效的机制安排，其核心点在于厘清地方政府与地方国企之间的边界。过去长期以来，部分地区存在以城投为代表的地方“超级国企”利用自身金融势能和优势变相违规举债的现象，而长效机制的建立则要求明晰市场与政府的边界，在此过程中对包括城投企业在内的国有企业实施分类监管是大势所趋，事实上地方政府在官方表述中也越来越少提及“城投风险”，而更多是提及隐性债务风险或者国企风险，未来城投概念可能淡化在国企概念之中，而这也是防范化解地方债务风险长效机制的应有之义，本文将梳理国企分类改革的政策历史，并对现存城投的国企分类类别进行梳理。 国有企业可分为商业类（商业一类、商业二类）和公益类。国改进程下，“城投”概念逐渐模糊化，与一般性国有企业趋同。（1）从债务端来看，地方政府债务管控“有保有压”，不断趋严，城投企业隐性债务将逐步化解 清零；（2）从资产端来看，43号文出台以来，城投企业投融资职能被剥夺，主体责任日益规范，并被逐步整合至国有企业的管控范围内，根据业务类型分类管理；（3）从运营机制来看，随监管力度的加强与政府兜底预期的打破，市场化转型成为城投公司退出融资平台、缓释财政负担的核心发展路径。根据业务类型，国有企业可划分为商业一类、商业二类（统称为商业类）和公益类，各地区分类标准共性与个性并存。通过结合区域划分标准内涵，本文将各地区国有企业划分标准进行统一。 城投企业业务属性天然具有公益性为主，经营性为辅的特点，不存在符合商业一类标准的企业。参照国有企业的划分标准，本文将城投企业划分为商业二类和公益类，判断标准在于“是否存在具备市场化属性的业务”。划 分结果表明，存续城投平台公司中商业二类企业占比较多，且以AA评级为主。按地区分布来看，江苏省的城投企业较多，共有城投企业601家，其中商业二类企业和公益类企业分别占比66.39%、33.61%；按信用评级划分，相较商业二类城投企业而言，公益类城投主体信用等级整体更低，且在具体等级分布上更具差异性，存在个别极低评级主体；按行政级别划分，目前存续城投企业多为区县级，其中商业二类、公益类分别为981家、 627家；按地理区域划分，东部地区城投公司相对较多，东北地区商业二类城投公司占比最高，区域间差异原因或在于不断区域内省份经济发展水平差异，低经济发展水平区域财政实力较弱，城市投资建设项目尤其是纯公益性项目的开展难度相对较大。 风险提示：数据存在遗漏；城投政策超预期；分析与实际情况存在偏差。 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 分析师赵增辉 执业证书编号：S0680522070005邮箱：zhaozenghui@gszq.com 相关研究 1、《固定收益定期：资金回落，债基加仓——流动性和机构行为跟踪》2023-11-04 2、《固定收益点评：资本新规的核心看点及影响》2023- 11-03 3、《固定收益点评：哪些基本面在改善？--REITs三季报及行情点评》2023-11-03 4、《固定收益专题：城投短债，还有哪些可以选择？ 2023-11-02 5、《固定收益点评：资金价格大幅抬升反映了什么？ 2023-11-01 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 1.国企转型：国有企业划分为商业类和公益类3 1.1城投企业与普通国企呈现同质化趋势3 1.2国企分类改革深入发展，地方分类标准共性个性并存4 2.指标重塑：城投国企所属类型再划分10 风险提示15 图表目录 图表1：城投隐债管控与市场化转型政策时间脉络4 图表2：国企功能类别划分5 图表3：分地区国企分类方式梳理5 图表4：分地区国有企业功能划分明细6 图表5：国有企业所属类型划分标准10 图表6：城投企业类型划分标准10 图表7：城投企业类型划分明细11 图表8：各地区城投企业类型分布（家）12 图表9：商业二类城投企业评级分布（家，%）12 图表10：公益类城投企业评级分布（家，%）12 图表11：商业二类城投企业的行政级别分布（家，%）13 图表12：公益类城投企业的行政级别分布（家，%）13 图表13：各行政级别城投企业资产负债率（%）13 图表14：分类别城投债务情况（亿元）14 图表15：各地区有息债务分布情况（亿元）14 图表16：各地区存量债分布情况（亿元）15 一揽子化债方案之后，中央金融工作会议再次提出要“建立防范化解地方债务风险长效机制”。我们理解今年10月份以来大规模的特殊再融资债置换只能解决短期的债务急性问题，但中长期的债务风险防范需要更长效的机制安排，其核心点在于厘清地方政府与地方国企之间的边界。过去长期以来，部分地区存在以城投为代表的地方“超级国企”利用自身金融势能和优势变相违规举债的现象，而长效机制的建立则要求明晰市场与政府的边界，在此过程中对包括城投企业在内的国有企业实施分类监管是大势所趋，事实上地方政府在官方表述中也越来越少提及“城投风险”，而更多是提及隐性债务风险或者国企风险，未来城投概念可能淡化在国企概念之中，而这也是防范化解地方债务风险长效机制的应有之义，本文将梳理国企分类改革的政策历史，并对现存城投的国企分类类别进行梳理。 1.国企转型：国有企业划分为商业类和公益类 1.1城投企业与普通国企呈现同质化趋势 国企改革进程下，“城投”概念逐渐模糊化，与一般性国有企业趋同。长期以来，城投平台作为地方政府表外融资的载体，积累了大量的隐性债务。为防范与化解政府债务风险，我国制 定十年化债方案并逐步收紧监管，不断推进城投企业退平台与市场化转型改制。（1）从债务端来看，地方政府债务管控“有保有压”，不断趋严。增量上自2015《预算法》（2014年修订）实施起逐步收紧管控，明令禁止违规举借隐性债务，严控隐债新增；存量上以2018年 为分水岭，对2018年之前形成的债务通过银行置换、财政拨款以及发行特殊再融资债等方 式帮助化解，2018年后的平台新增债则与政府“兜底”责任分离，不归入隐债范畴，由企业自主承担。（2）从资产端来看，国发[2014]43号文出台以来，中央全面整治地方“政企不分”问题，规范城投企业主体责任界限，剥离城投企业政府投融资职能，并逐步将其整合至国有企业管控范围内，根据主营业务定位实行分类管理。（3）从运营机制来看，随监管力度的加强与政府兜底预期的打破，地方政府融资平台原有发展路径已不再具有可持续性，市场化转型成为地方城投公司退出融资平台、缓释财政负担的核心发展路径。2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》提出推动城投企业尽快转型为市场化运营的国有企业，2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》进一步要求支持 转型中的城投公司和转型后市场化运作的国有企业依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏。可见，现阶段政策趋势是对城投企业的存量隐债进行清除，剥离其投融资功能，并和一般性国有企业纳入统一治理体系，按市场化原则转型改革，提高其自身偿债能力与造血能力。 图表1：城投隐债管控与市场化转型政策时间脉络 资料来源：中国人民政府、财政部，国盛证券研究所 1.2国企分类改革深入发展，地方分类标准共性个性并存 按照主营业务的战略地位与经营性质，国有企业可划分为商业类和公益类。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）对国有企业提出分类管理要求，将国有企业依据主营业务与核心业务类型划分为商业类和公益类。公益类国有企业是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标、不以盈利为目标的国有企业，商业类国 有企业则细分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（以下简称“商业一类”）和 主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业（以下简称“商业二类”）。 依据不同类型与发展目标，国有企业施行分类改革、分类发展、分类监管、分类考核，对商业一类国有企业要求着力引入非国有资本，实行股权多元化，按市场化机制运行，依法独立 自主经营，自负盈亏；对商业二类国有企业要求兼顾社会效益与安全效益，在国有控股的基础上支持非国有资本参股，防止国有资产流失，并保证政企、政资分离，确保企业的市场主体地位；对公益类国有企业要求政府占绝对主导权，产品与服务的价格在政府调控下由公共部门制定，并由政府财政支持弥补经营亏损。 商业二类：主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业 (涵盖领域：交通运输类企业，如高速公路、铁路等） 商业类 商业一类：主业处于充分竞争行业领域的商业类国企 (涵盖领域：制造业、房地产、金融等) 注：上海将金融行业单独划分为金融服务业，广西将金融行业归为商业三类 图表2：国企功能类别划分 公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标 （涵盖领域：交通基础设施、粮油、水务等） 国企 资料来源：中国人民政府，国资委，国盛证券研究所 在中央国企改革分类框架下，地方国企分类标准共性与个性并存。根据地方经济特色，各省 （直辖市，下同）国资委在国企类别的划分方面呈现一定差异，共6个省份将国有企划分为两类，23个省份将国有企业划分为三类，而采用四分法、�分法的省份分别为1个。采用二分法的省份主要是将国有企业分为商业类和公益类，代表性省份包括河北、安徽、山西及海南。三分法主要是在“商业类-公益类”二分法的基础上，将商业类国企进一步细分，分解为具有充分竞争属性的商业一类国企和关乎国家安全、国民经济命脉，承接战略任务与重大专 项任务的商业二类国企，代表性省份包括山东、江苏、河南、福建、湖北、重庆、云南、贵州、黑龙江、新疆、西藏、甘肃。通过对分地区分类情况进行梳理可以发现，北京专设“以保障首都城市高效安全运行为目标”的城市公共服务类目，浙江、上海、四川地区则均未设 置公益类国有企业类型，四川、广西划分明细类目较多，上海专门列示金融服务类，广西则将金融服务类国企归为商业三类，区域间划分方式的差异主要源于不同地区政治属性、产业结构及国企经济功能等方面存异。此外，采用三分法划分得到的国企具体类型都包含竞争类 （商业一类）。 图表3：分地区国企分类方式梳理 分类方式 具体类型 省份 商业类、公益类 河北、安徽、山西、海南 二分法 竞争性、准公共性 广东 功能类、竞争类 浙江 三分法 商业类（商业一类、商业二类）、公益类 山东、江苏、河南、福建、湖北、重庆、云南、贵州、黑龙江、新疆、西藏、甘肃 市场竞争类、功能保障类、金融服务类上海 竞争类、功能类、公益类湖南、陕西、辽宁、内蒙古、天津、吉林、宁夏、青海、江西 城市公共服务类、特殊功能类、竞争类北京 四分法 功能性（功能Ⅰ型、功能Ⅱ型）、竞争性（竞 四川 争Ⅰ型、竞争Ⅱ） 商业类（商业一类、商业二类、商业三类）、 广西 公益类（公益一类、公益二类） �分法 资料来源：省国资委，省人民政府，国盛证券研究所 结合区域划分标准内涵，本文将地区国有企业划分标准进行统一。对各省划分标准明细进行汇总整合可以发现，尽管由于不同地区在国有企业经济功能与地方产业结构等方面存在特殊性，导致国企划分标准存在划分层级、类别名称等方面的差异，但究其本质，各地分类标准均衍生于中央公布的分类框架。如广东省划分标准中的“准公益性”实质上是对“商业二类” 与“公益类”的整合；广西省划分标准中的“商业三类”实质上是从行业角度对“商业一类”、 “商业二类”中具有金融服务属性的国有企业进行的进一步细分；“功能类”、“功能保障类”均表示符合“处于关乎国家安全与国民经济命脉，以完成国家重大战略任务、专项任务为目标，兼顾经济效益、社会效益和安全效益”的国