房地产：海外视角对比国内保障房发展

政策明确加大保障房建设和供给，推动建立房地产转型发展新模式。 国务院常务会议8月25日审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》已于9月1日正式印发，现已逐步传达至各地方政府。政策文件明确了两大关键目标：（1）加大保障性住房建设和供给，“让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑，放开手脚为美好生活奋斗”；（2）推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。为了达成目标，政府规划加强在建设资金、住房公积金、开发贷和个人住房贷款、税费等方面对保障房的政策支持。 逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系。中国的保障性住房体系在过去几十年里经历了多个发展阶段，从最初主要侧重经济适用房，到后来多层次、多类型的住房保障体系逐渐形成。这一过程中不仅反映了政府在不同经济和社会背景下的政策调整，还展示了市场需求的变化。各个阶段的特点和重点不同，但总体方向是朝着以政府引导、市场驱动的综合性住房保障体系发展。这一体系旨在平衡不同收入群体的住房需求，促进社会稳定，同时也为城市化和区域发展提供支持。 海外对比，新加坡双轨制住房供应体系保障居者有其屋。新加坡的住房模式是一个综合性的体系，涵盖了供应端和需求端的多重措施。在供应方面，政府通过建屋局（HDB）以远低于市场价的土地成本建设了大量的保障性住房，称为组屋，满足了普通家庭的基本需求，并通过推出如住房和城市发展公司（HUDC）等多种改善型产品来满足更广泛的住房需求。在需求方面，政府提供了购屋津贴、中央公积金以及HDB低息贷款等多种资金支持措施。这一系列政策不仅确保了大部分家庭能够负担得起房屋，还有效地平衡了市场供需，从而让“居者有其屋”的社会目标得以实现。这为其他国家和地区提供了一个值得参考的住房政策模型。 投资建议 我们认为未来政策在保障房建设方面有望持续加码，资金及保障房项目落地能一定程度支撑房地产投资。我们建议重点关注资金实力较强、土储更为优质充裕的国央企，以及在本轮行业出清中率先完成信用修复的优质民企。此外二手房市场恢复强劲，建议关注存量房龙头企业。 风险提示：1.政策不及预期风险；2.房地产市场超预期下行风险 1.保障性住房是未来房地产市场重要组成部分 国务院常务会议8月25日审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》已于9月1日正式印发。政策文件明确了两大关键目标：（1）加大保障性住房建设和供给，“让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑，放开手脚为美好生活奋斗”；（2）推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。为了达成目标，政府规划加强在建设资金、住房公积金、开发贷和个人住房贷款、税费等方面对保障房的政策支持。 1.1保基本和保本微利原则，300万人口以上城区优先探索 保障房项目将按照市场化原则运营，以“保本微利”为目标，确保公平和公正的房屋分配。配售价格将基于覆盖土地和建设成本，并加上合适的利润进行测算和确定。 由各地政府按划拨方式供地和负责建设配套设施，同时要求各地做好项目风险评估，凡是因之新增地方政府隐性债务的，一律不得实施。 为了避免仓促行动和盲目建设等不稳健的现象，政策强调采取一种稳健、有序的方式进行建设，即以实际需求为基础，尽力而为，量力而行。该政策特别支持常住人口超过300万的大城市作为先行者进行探索和实践。对于条件成熟的城市，应加快保障房项目的推进速度。而对于暂时不具备实施条件的城市，需要做好相关政策和项目的前期准备工作。 图表1：城区人口超过300万城市 1.2划拨方式供应土地，封闭运行 政策建议保障房的土地将通过划拨方式供应，控制土地成本，同时充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置的商品住房和土地，以及闲置住房。 对于与商品房市场的协调，政策要求保障房必须实施严格的封闭管理，禁止将其违规转变为商品房，以防止对商品房市场产生冲击。 2.未来逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系 中国的保障性住房体系在过去几十年里经历了多个发展阶段，从最初主要侧重经济适用房，到后来多层次、多类型的住房保障体系逐渐形成。这一过程中不仅反映了政府在不同经济和社会背景下的政策调整，还展示了市场需求的变化。各个阶段的特点和重点不同，但总体方向是朝着以政府引导、市场驱动的综合性住房保障体系发展。这一体系旨在平衡不同收入群体的住房需求，促进社会稳定，同时也为城市化和区域发展提供支持。 2.1政府财政为住房保障建设主要资金来源 保障性住房建设资金逐年增加，政府财政投入是保障性住房建设的主要资金来源。2022年我国保障房支出接近7500亿元，其中主要来源于地方政府财政。 图表2：地方财政为住房保障主要资金来源 图表3：我国住房保障支出不断提高 2.2我国住房制度不断发展完善，各阶段保障性住房政策侧重不同 阶段一（1998年以前）：计划经济时期，福利分房制度为主。 在计划经济体制下，住房被视为一种福利，大部分城市住房由各种工作单位建设并分配给员工。在此期间，大部分城市住房归国家所有，个人或家庭只有使用权，没有产权，导致房屋的保养和维护缺失，同时限制了住房市场的发展。 阶段二（1998-2002年）：房地产市场初步市场化，保障房以经济适用房主。 1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》标志着中国住房制度正式从福利分房制度向住房市场化转型，宣布建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。同年，全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议进一步强调了发展经济适用住房的重要性，各地方出台了多项行政法规和管理规章，主要针对低收入群体。以北京为例，京政发（1999）4号文指出购买经济适用房家庭年收入应低于6万元，并实行政府现价销售。主力推动经济适用房为我国大部分居民居住条件提供了支持。 阶段三（2003—2007年）：房地产逐步成为经济支柱，经济适用房地位逐步被廉租住房取代。 2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》首次明确将房地产业视为国民经济的支柱产业。同年，《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》标志中国开始推进廉租房建设。它明确了建设廉租房的目的、原则和建设任务，要求各级政府建立健全低收入家庭住房补贴制度，对低收入家庭给予经济补贴。2007年，面对房价快速上涨和低收入家庭住房困境，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，其中明确将重心放在廉租住房制度上，并调整经济适用住房的保障对象从“中低收入住房困难家庭”到“低收入住房困难家庭”。这一系列政策共同推动了住房保障制度逐渐走向规范化。 阶段四（2008-2013年）：保障性安居工程大规模建设，廉租房公共租赁住房并轨运行。 2008年，《住房城乡建设部关于加强廉租住房质量管理的通知》要求加强廉租房建设管理，确保工程质量。2009年，《2009—2011年廉租住房保障规划》目标在3年内基本解决747万户低收入住房困难家庭的住房问题。2011年，《保障性安居工程建设和管理的指导意见》指出要求保障性住房覆盖面达20%，大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。2013年，《关于公共租赁住房和廉租房并轨运行的通知》指出将公共租赁住房和廉租房并轨统称为公共租赁住房。这一阶段我国进一步优化了租赁型保障房体系。 阶段五（2014-2018年）：加快推进棚户区改造，推进农业转移人口落户。 2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出加快推进集中成片城市棚户区改造。2014-2018年，我国共改造棚户区2912万套。2015年《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》要求加快棚户区改造并完善配套基础设施，3年内改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。这一阶段住房政策有效改善了困难群众的住房条件，发挥了带动消费、扩大投资的积极作用。 阶段六（2019年以来）：多层次住房保障体系进一步发展，推进老旧小区改造。 2019年的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》和2020年的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确了改造方案和目标，预计“十四五”期间将完成21.9万个老旧小区的改造。同时，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调完善住房体系，并提出扩大保障性租赁住房供给。为加速实施，2021年6月发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》指出新市民和青年等特定群体的住房需求，提出加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。这一系列政策标志着住房保障体系在新阶段有了更明确的规划方向。 3.新加坡双轨制住房供应体系保障居者有其屋 新加坡的住房政策是一个综合性的体系，涵盖了供应端和需求端的多重措施。在供应方面，政府通过建屋局（HDB）以远低于市场价的土地成本建设了大量的保障性住房，称为组屋，满足了普通家庭的基本需求，并通过推出如住房和城市发展公司（HUDC）等多种改善型产品来满足更广泛的住房需求。在需求方面，政府提供了购屋津贴、中央公积金以及HDB低息贷款等多种资金支持措施。这一系列政策不仅确保了大部分家庭能够负担得起房屋，还有效地平衡了市场供需，从而让“居者有其屋”的社会目标得以实现。这为其他国家和地区提供了一个值得参考的住房政策模型。 图表4：第三方统计新加坡房地产市场（2022年4月-2023年10月） 3.1政府主导组屋建设，融合政府机构和开发商角色 阶段一（1960以前）：人口快速增长，SIT被HBD取代。1940年代至1950年代，新加坡经历了人口快速增长，人口从1947年至1957年间的94万人人增加到170万。 人口急剧上涨导致了人均居住面积的减少。此外，负责新加坡公共住房的新加坡改善信托基金（SIT）在提供公共住房方面面临着公寓的租金太低，在财务上难以维持的问题。20世纪50年代中期，新加坡政府开始努力建立一个新的住房管理局（HBD）来取代SIT。1958年《住房和发展法案》向立法议会宣读并于次年获得通过。随着该法案的通过，HDB于1960年2月成立，接管了SIT的公共住房职责。 阶段二（1960-1970年）：两个五年计划，初步解决国民居住问题。1960年，HDB宣布了第一项五年计划，目标建造超过50,000套公寓。为了支持这一大规模的建设活动，政府通过长期贷款为HDB提供了必要的资金，并直接补贴以弥补其运营亏损。 1965年，该计划超额完成了其目标，建成了54,430套公寓。1966年，第二个五年计划开始，新加坡颁布了《土地征用法令》，赋予政府强制征地的权利，进一步推动了组屋的建设。1968年，通过了《中央公积金修改法令》，允许新加坡人使用公积金（CPF）来购买组屋，以解决中低收入家庭的购房需求。为了促使低收入家庭能够负担得起这些房屋，政府推出了低息贷款和分期付款方案。随着第二个五年计划结束，1970年，35%的人口住进了组屋，大大提高了住房自有率。 阶段三（1970-1990年）：HDB持续建设，基本住房问题得到全面解决。1971年，HDB启动了第三个五年计划，允许满足年限条件的居民转售组屋，同时强调房型多样和面积扩大。财务上，政府维持低价并提高了家庭收入限制。1975年，HDB成功使组屋购买首次超过租赁，并占全国人口51%。随后，HDB逐渐将关注点从低中收入群体转向中产阶级，成立HUDC满足中产阶级需求。同时，新加坡的移民政策也逐渐放宽，新的永久居民和外国公民数量增加，政府开始允许他们购买转售的政府组屋。1990年，组屋居住人口达峰值87%。 阶段四：（1990至今）：政策升级，注重提升住房品质。1990年开始，HDB关注点从住房供应转向了提升住房品质。1995年，HDB启动了“选择性整体重建计划（”SERS