itif. org将频谱分配给许可 ， 未许可 ， 共享和卫星使用的好与坏原因乔 · 凯恩和杰西卡晚餐|2023 年 10 月政策制定者对特定频谱分配的自私自利的论点感到困惑 ， 他们需要评估实际上促进公共利益的方法。通过关注生产性频谱使用的目标 ， 人们可以区分可以提高生产率的推理和只会促进私人利益的推理。KEY TAKEAWAYS许可频谱有利于提供维持需要大量持续投资的无线应用所需的确定性。许可证拍卖的收入是副作用 ， 本身不是目标。无许可频谱是防止使用权过于分散的好方法。但是拥塞的增加 — — 或者就此而言 ， 类似于公园 — — 不支持将边缘频谱频带分配给无许可使用。共享频谱是利用技术提高生产率的好方法 ， 尤其是在实际上无法清除和拍卖频段的情况下。但是 ， 许多共享制度固有的局限性是成本 ， 而不是收益。卫星频谱在很大程度上存在于与地面频谱辩论平行的宇宙中 ； 然而 ， 技术融合提供了将其纳入传统网络并从其独特历史中吸取教训的机会。 信息技术与创新基金会 | 2023 年 10 月PAGE2CONTENTS主要收获 1导言 3许可频谱 3 的充分理由内化外部性 3提供确定性 3许可频谱的不良原因 4拍卖收入 4未授权频谱的充分理由 5避免反公地的悲剧 5未授权频谱 6 的不良原因非授权频谱使用很重要 ， 需要更好的接入 6旧的未经许可的频谱带被拥塞 7公园 8共享频谱 9 的充分理由A Band Is Unclearable for Exclusive Licensing 10技术进步 10共享频谱的坏原因 11限制偏好 11更多投标人、被许可方或用户 12Whither 卫星 ？ 12卫星光谱已成为平行宇宙 12卫星运营商之间的协调可能会产生教训 13结论 14尾注 15 信息技术与创新基金会 | 2023 年 10 月PAGE3INTRODUCTION频谱策略中涉及的许多人都认可一种 “平衡 ” 方法来选择是否对频带进行许可，未许可或动态共享。但对于我们应该如何分配边际波段，目前还不太清楚。每个行业都提出了最有利于它的分配的论点，但这导致了动机推理的混乱，这对寻求成为诚实经纪人的政策制定者没有什么帮助。本报告评估了每一大类分配的共同论点 ， 并为使三种制度中的每一种都可取的情况提供了具体指导。自始至终 ， 生产力的目标是我们的目标 ： 在什么情况下 ， 特定的分配可以提高生产力 ？这一目标不同于支持任何特定的企业或行业。尽管企业有自己的理由倡导特定的政策，但政策制定者必须能够确定自身利益和公共利益何时一致，何时不一致。抵制不好的理由并接受好的理由将反过来更好地协调公共和私人利益，因为私人政党会知道，如果不展示他们的提议如何使整体频谱生产力受益，他们就不可能赢得政策胜利。许可频谱的正当理由一旦我们认识到发射和接收无线电频率的权利与其他任何资源一样是稀缺资源，就可以合理地考虑以财产为基础的市场，该市场可以有效地分配其他稀缺资源。相反观点的法律基础 — — 频谱在其稀缺性方面是独一无二的，因此不能由市场分配 — — 是错误的。 1 稀缺性是权利市场运作的先决条件，而不是障碍。 2 频谱拍卖、租赁和二级市场交易的历史证明了它们的可行性。政治因素，而不是经济因素，是这一进程的主要阻力。能够从提高其频谱效率中获利并因不这样做而遭受机会成本的被许可人是促进频谱生产率的强大系统。内部化外部性与其他市场一样，频谱使用中产权的主要功能是迫使被许可人将其行为的成本和收益内部化。 3 有效利用其权利的被许可人将从能够出售高质量服务以及租赁中获利。或出售多余的容量。浪费带宽的被许可人可能会在市场上输给效率更高的公司。这种动态反过来激励了对技术的投资，这些技术可以提高驱动无线生产力的硬件和软件的功能和效率。简而言之, 能够从提高其频谱效率中获利并因不这样做而遭受机会成本的被许可方是促进频谱生产率的强大系统。提供确定性在某种程度上 ， 将频谱描述为一种材料是有意义的 ， 它是一种原材料。 4 它需要前期投资才能提高生产力。消费者需要可靠的无线服务 ； 例如 ， 如果有很大的机会出现广泛的中断 ， 应用经济就不会蓬勃发展。如果 信息技术与创新基金会 | 2023 年 10 月PAGE4他们的移动网络很有可能无法找到他们回家的路。由于消费者的偏好，投资者还将要求无线服务提供商使其产品可靠。许可证 （ 特别是独占许可证 ） 是联邦通信委员会 （ FCC ） 将为被许可人强制执行的权利的明确定义。这种权利和法律救济的定义是确保无线公司提供消费者和资本市场需求的可靠服务所必需的频谱接入确定性的最强有力的方式。关于这一点的一个警告是，独家许可提供的优越确定性总是相对于现有技术创造替代权利安排的能力。例如，动态感测系统可以在从主要用户的角度可以忽略的时间尺度上提供类似许可的访问确定性，那么这个因素将成为选择最有生产力的频谱分配的洗涤。事实上，一个社会获得被许可方所有生产力加上机会主义用户额外生产力的系统优于一个允许被许可方单独使用的系统。 6 问题是实现这种状况的技术能力之一，而不是政策偏好之一。许可频谱的不良原因拍卖收入从公共政策的角度来看，获得更多独家许可频谱的政治上最受欢迎的理由之一也是最糟糕的理由之一。的确，许可频谱的良好方面使其有可能在拍卖中产生大量收入。 7 但正是市场机制 (包括二级市场上的可交易性) 和独家许可所体现的权利类型使其成为一种生产性分配。重要的是要将频谱许可证的核心价值与将该许可证推向市场的机制区分开来。频谱的使用价值才是最重要的，决策者应该选择适合于提供最具生产力的分配的分配机制，即使它不会增加那么多的收入。蓬勃发展的无线服务及其支持的应用程序所提供的更大的蛋糕中的一小部分 ， 是比一次拍卖更好的长期收入来源。可以肯定的是 ， 拍卖为联邦政府带来了大量收入 ， 但是将收入本身视为目标是错误的。收入作为实现公共政策目的的一种手段是有用的。但是 ， 频谱的生产性使用就是这样的目的。为了使财政部一次性存款而损害长期频谱的生产率 ， 会杀死金鹅。此外 ， 由于政府开始对该经济的收入征税 ， 因此生产力更高的无线经济本身将为财政部带来收入。确实 ， 通过生产性频谱分配实现的企业和整个市场部门为联邦国库带来了数十亿美元的收入。由许可频谱引起的 8250 亿美元国内生产总值 （ GDP ） 的持续税收，更不用说由无线连接价值间接增加的应税收入，将迅速超过大型频谱拍卖。如果未经许可的分配更具生产力，即使没有政府拍卖，它们产生的应税收入也将归财政部所有。蓬勃发展的无线服务提供的更大蛋糕中的一小部分。 信息技术与创新基金会 | 2023 年 10 月PAGE5如果拍卖减少了未来的频谱使用 ， 那么它们所支持的应用程序是比一次拍卖更好的长期收入来源。因此 ， 寻求收入的政策制定者应该再次回到频谱生产力的目标 ， 而不是短视地关注拍卖收入。无许可频谱的正当理由避免反公地的悲剧非授权频谱在充满活力的频谱经济中占有重要地位。未经许可的访问可以帮助促进创新，降低进入门槛，并启用 Wi - Fi 和蓝牙等流行接口，这些接口反过来已成为整个频谱环境的组成部分。 9 它允许连接设备的多样化和不断增长的网络相对无摩擦地连接到消费者。实际上，Wi - Fi 连接处于大多数有线互联网访问的末端，因此它们补充了过去十年的广泛私人和联邦投资。 10 。由于许多当前的无线用例 ， 例如视频流或演示最新的应用程序 ， 不需要保证频谱访问的可靠性 ， 因此免费访问未经许可的频谱的好处可以抵消干扰或过度拥挤的威胁。在未经许可的频段中运行的应用程序的数量和多样性可以平衡其固有的限制。虽然罗纳德 · 科斯反对指挥和控制频谱监管的论点有时被误解为声称私有财产和讨价还价将自动解决所有弊病 ，实际上，科斯肯定地认为，运行产权市场的成本可能超过市场配置带来的效率收益。 11 是否运行资源市场的选择与任何其他选择一样具有权衡。是的，市场是综合不同信息以确定最有效利用稀缺资源的最佳方式。但是市场并不是自由的 ； 它们需要交易成本来创造权利并强制执行和讨价还价。当运行市场的成本超过不运行市场的低效率时，首选非市场准入制度。与公有物相反，财产权的标准论点是，开放访问会受到 “公有物的悲剧 ” 的影响，在这种情况下，当没有个人用户有节俭的动机时，过度使用资源将变得无济于事。由于未经许可的用户对有效使用产生的过剩容量没有要求，因此没有动力采取会提高效率的昂贵步骤。但是悲剧并没有降临在每个公地。有了正确的结构和非市场使用规则，人们就可以有效地管理公共频谱。 12 事实上，未经许可的频谱不是纯粹的开放接入制度。技术规则和协议管理设备如何操作。例如, 采用先听后说的设备有意地限制它们自己对所有其他用户 “喊叫 ” 的能力, 以防止频带变得对每个人都不可用。频率的选择也会影响未经许可的频谱的可行性 ： 实际上，短距离传播的频率可以在地理上分开，因为它们不会穿过墙壁并进入其他建筑物中的接收器。除了避免公共悲剧的 Charybdis 之外，未经许可的频谱还可以避免反公共悲剧的 Scylla 。正如产权不足会导致资源过度消耗一样，过多的产权也会造成一个支离破碎的市场，陷入停顿，生产能力被搁置。 13 反公地的悲剧本质上是市场成本超过市场成本的一个特殊例子。 信息技术与创新基金会 | 2023 年 10 月PAGE6益。从理论上讲，FCC 可以为每个家庭拍卖频谱，并让每个房主许可 2.4 和 5 GHz 频段以灵活使用。但是，在墙外结束的权利对那些墙外的人来说并不是很有价值，出售频谱使用权以证明这一事实的负担可能不值得。的确，许可频谱通常在家庭中具有类似的功能 ； 在房屋的 “死区 ” 或拥挤的公寓楼中，与连接到壁橱中的路由器相比，连接到全国性移动运营商的运气可能更多，但是这些限制并不一定会压倒轻松访问频谱的好处在一个人的笔记本电脑和家庭办公室的路由器之间。这些权衡表明，未经许可使用的方式和位置通常决定许可的成本是否值得收益。随着用户之间的地理和时间空间的增加，在同一地点同时争夺相同频率的竞争使用的风险会降低。实际上，许多当前的未经许可的使用都是围绕某种空间分离来定义的。例如，Wi - Fi 将互联网带到各个房屋中的单独设备，或者连接一个用户的 AirPods 和 iPhoe 的蓝牙连接，都是基于在一个离散位置的离散使用，这些限制是通过选择相对较低的功率限制和频率来实现的。在这些情况下，并且在技术允许的情况下，由于缺乏相关的竞争性使用，未经许可的用户可能能够像许可的用户一样可靠地执行操作。当运行市场的成本超过不运行市场的低效率时 ， 首选非市场准入制度。这种技术差异可以帮助政策制定者确定在何处以及何时使用未经许可的频谱最有意义。分配给未经许可使用的频谱数量应随着使用它的设备数量的减少而增加 - 例如，如果人口减少。此外，随着应用范围的减少，应该分配更多的频谱给未经许可的使用，这反过来表明在非常高的频带中应该有更多的未经许可的频谱，因为高频无线电波通常传播更短的距离。相反, 在人口稠密的城市上的宽的未许可网络可能更容易受到过度干扰并且更适合于许可接入。未授权频谱的不良原因非授权频谱使用很重要 ， 需要更好的接入一个常见的说法是 ， 未经许可的频谱的使用是重要和有价值的 ， 因此应该释放更多的带宽 ， 以确保更可靠地访问它。许可频谱正是为那些无法在与未经许可的频谱相关的不确定性下运行的人而存在的。 15 未经许可的访问的灵活性和易用性的另一面是，未经许可的访问本质上不太可靠 - 因为其他人也可以争夺这些好处。免费访问未许可频谱的 “代价 ” 是用户牺牲了对干扰的保证保护。获得对未授权频谱的可靠访问本质上意味着在没有任何成本的情况下利用授权频谱的优势。它充其量是不精确的 ， 指的是有益的使用未经许可的频谱作为一个原因 ， 更多的 ， 因为未经许可的频谱缺乏确切的机制 ， 有助于确定最佳使用 信息技术与创新基金会 | 2023 年 10 月PAGE716 基于市场的分配使用定价来确定最有价值的频谱使用