宏观经济点评：美国政府关门危机：源起、进展及可能影响

2023年09月28日 宏观研究团队 美国政府关门危机：源起、进展及可能影响 ——宏观经济点评 何宁（分析师）潘纬桢（联系人） hening@kysec.cn 证书编号：S0790522110002 panweizhen@kysec.cn 证书编号：S0790122110044 相关研究报告 美国政府关门的“来龙去脉” 在美国三权分立的体制下，美国众议院掌握政府资金的拨款权，并设有专门的拨 款委员会进行管辖。理论上来说，众议院拨款委员会应该在每个新财年（10月1日）开始前完成拨款程序，但由于整个程序较为复杂，常规的拨款法案如果没有办法在新财年开始前通过，国会可以通过一项持续性决议（CR），为政府提供临时资金，从而保证政府的运转。但若新财年之前没有办法通过新的拨款案，且持续性决议没有办法即时生效，则美国政府将会面临资金缺口（fundinggap），而这是导致美国政府关门（shutdown）的重要原因。 拜登政府遭遇关门危机的原因与进展 在2023年6月底，美国总统拜登与国会就债务上限问题达成一致，同意将债务 上限推迟至2025年1月1日。作为交换，其同意在2025年前限制联邦政府开支。虽然成功在大选年即将到来的时间节点避免了债务问题，但共和党内的保守派对于这一份法案仍是相当的不满意，认为应该更大程度的削减相关的支出。目前共和党的拨款法案要求削减联邦支出大约8%。此外，双方在对乌克兰援助的问题 上也存在重大分歧。根据CRFB在9月26日的调查数据，美国政府关门的概率 《高利率水平或将持续更久——9月 FOMC会议点评—宏观经济点评》 -2023.9.21 《政策持续落地，关注化债、地产等增量政策—宏观周报》-2023.9.17 《预计Q3GDP约为4.7%，总需求政策加码空间仍存——兼评8月经济数据—宏观经济点评》-2023.9.16 已经高达87%。 拜登政府关门的可能影响与后果 如果拜登政府关门，则其对美国社会经济的影响或体现在两个方面：一是若政府 关门，则意味着有相当一大部分的联邦政府工作人员将被迫无薪休假，相关的公共服务将会停止，从而造成社会运行的秩序混乱；二是可能会对美国经济产生一定的影响，根据CBO的研究，在2018年12月22日至2019年1月25日的政府 关门期间，美国2018年4季度、2019年1季度的GDP中有大概30亿美元无法恢复，约占2019年整个GDP的0.02%。而这还没有考虑对于私人部门的连带影响。此外，在当前的情况下，美国政府关门还意味着相关的经济数据可能会无法及时发布，或将会对美联储以及金融市场的决策产生一定的影响。 不过需要注意的是，虽然美国政府关门实际的经济影响或有限，其潜在影响还需要我们加以密切关注。首先，政府关门的背后反映的是美国两党之间的分裂，从而带来不确定性；其次，可能会影响投资者对美国国债的信心，从而推升美债风险溢价水平，促使美债收益率较长期维持在高位；最后，美国政府如果关门，后续拜登政府想在年推动相关的财政刺激可能性会比较小，对美国经济的增长动能带来一定的负面影响。 历次政府关门期间大类资产波动情况并不相同 我们对1976年以来美国政府关门（含资金短缺）时长大于等于3天以上的各类资产波动情况进行了汇总统计，发现在每一阶段不同资产表现均有所差异，但总的来看，黄金表现都相对良好，或与资金的风险偏好有所降低有关。 风险提示：两党分裂加剧，美国政府关门时长超预期。 宏观研 究 宏观经济点评 开源证券 证券研究报 告 目录 1、美国政府关门的“来龙去脉”3 2、当前美国政府遭遇关门危机原因及可能影响分析4 2.1、拜登政府遭遇关门危机的原因与进展4 2.2、拜登政府关门的可能影响与后果6 2.3、历次政府关门期间大类资产波动情况并不相同7 3、风险提示7 图表目录 图1：美国政府已经历多次资金短缺及关门3 图2：可持续性决议目前使用的频次非常高5 图3：10年期美债收益率创下近期新高7 表1：美国政府关门大多因为财政预算问题未达成一致4 表2：美国政府财政支出（DiscretionarySpending）预算基本未有增长5 表3：美国政府关门（含资金短缺）期间大类资产表现各异（%）7 1、美国政府关门的“来龙去脉” 在美国三权分立的体制下，众议院掌握政府资金的拨款权，并设有专门的拨款委员会进行管辖。考虑到整个拨款过程较为复杂，因此拨款委员会共设有12个小组，分别负责制定某一项为政府特定部门和领域提供资金的法案。当法案成功通过众议院和参议院，并由美国总统签署后，即可生效。理论上来说，众议院拨款委员会应该在每个新财年（10月1日）开始前完成拨款程序，但是由于整个程序较为复杂，常规的拨款法案如果无法在新财年开始前通过，国会可以通过一项持续性决议 （continuingresolution，简称CR），为政府提供临时资金，从而保证政府的运转。 从上述机制中不难发现，如果在新财年之前没有办法通过新的拨款法案，且持续性决议没有办法即时生效，则美国政府将会面临资金缺口（fundinggap），而这是导致美国政府关门（shutdown）的重要原因。当然，如果12项法案中有部分通过， 则美国政府面临的局面则是部分关门（partialshutdown）。事实上，在1980年代以前，资金缺口对美国政府的运行并无太大影响，因大家普遍预期在拨款法案通过后将获得相应的补薪。但在1980和1981年，时任美国司法部长BenjaminCiviletti主张对 《反赤字法》（AntideficiencyAct）进行更为严格的解释，其认为政府机构在面临资金缺口时并没有办法完成其合法工作，自此开启了美国政府关门的先例。在1982财年，美国联邦政府首次关门，政府雇员开启无薪休假。不过一些“必要”的部门（军队、执法人员等）拥有豁免权，可以继续工作，并在拨款法案通过后得到补薪1。 根据美国众议院的数据，自1976年以来2，美国政府总计经历20次资金缺口， 其中10次均导致政府关门，目前为止经历单次关门时间最长的是特朗普政府，彼时 美国政府从2018年12月22日关门至2019年1月25日，持续时间34天。里根政府时期，美国政府经历了较多次数的关门，不过每次持续时长相对较短。 图1：美国政府已经历多次资金短缺及关门 天 资金短缺（fundinggap)时长政府关门时长 40 35 30 25 20 15 10 5 0 数据来源：U.S.HouseofRepresentatives、开源证券研究所，注：2019年时长包含2018年关门。 1https://history.house.gov/Institution/Shutdown/Government-Shutdowns/ 21974年美国国会预算程序便有所修改，并于1976年正式生效，故统计1976年以来数据。详见 https://www.govtrack.us/congress/bills/93/hr7130/text 由上可见，近20年来几乎每次资金缺口都会导致政府关门，究其原因，主要还是在于美国两党政治斗争益发严峻，双方对政府相关财政预算的分裂程度加剧，拨款法案需要花费更多的时间协商讨论。在此情况下，持续性决议便容易成为两党之间谈判的筹码，在双方分歧较大的时候，政府会容易陷入关门的窘境。 政府关门时间 总统 众议院 参议院 争论事项 当前意义上的第一次政府关门，里根要求削减国内支出，并承诺否 1981.11.20-23 里根 民主党 共和党 决任何未包括至少一半削减金额的法案。但众议院坚持大幅削减国防开支，并增加自身和公务员队伍的工资。 1982.9.30-10.2 里根 民主党 共和党国会错过了为政府提供资金的全面支出法案采取行动的最后期限。 1984.10.3-5 里根 民主党 众议院民主党人正在推动一些白宫反对的条款，包括扩大对有受抚 共和党 养子女的家庭的援助等。 1986.10.16-18 里根 民主党 10月3日的支出延期到期，迫使政府关门。最终国会放弃了犯罪共和党法案、民权法案和供水项目这三个问题，而里根总统则保留了他的 犯罪一揽子计划。老布什承诺否决任何未附带削减赤字计划的持续决议。众议院试图 1990.10.05-09 老布什 民主党 民主党 推翻他的否决，但失败了，迫使政府关门，数百万工人被迫休假。国会向克林顿提交了一项持续决议，包括提高医疗保险保费、取消 1995.11.13-19 克林顿 共和党 共和党环境法规以及要求在七年内平衡预算。克林顿否决了该法案，政府关门。 1995.12.15-1996.01.06 克林顿 共和党 共和党人要求克林顿使用国会预算办公室的财政预算，但遭到了克 共和党 林顿的拒绝，从而导致政府关门。 2013.09.30-10.17 奥巴马 共和党 国会就奥巴马医改方案存在分歧，导致拨款法案无法顺利通过，并 民主党 最终导致政府关门。 2018.01.19-22 特朗普 共和党 共和党和民主党未能就将儿童入境暂缓遣返计划（DACA）受益人 共和党 的移民保护纳入支出法案达成一致。 2018.12.21-2019.01.25 特朗普 民主党 双方就边境墙的资金支出事宜无法达成一致，最终造成目前为止时 共和党 表1：美国政府关门大多因为财政预算问题未达成一致 长最长的一次政府关门。资料来源：VOX、U.S.HouseofRepresentatives、开源证券研究所 2、当前美国政府遭遇关门危机原因及可能影响分析 2.1、拜登政府遭遇关门危机的原因与进展 如前所述，近年来美国政府遭遇关门危机大多因为总统与众议院无法就拨款案中的某些项目达成一致，而在众议院与总统分属不同党派时，这种情况尤为严重，本次拜登政府遭遇关门危机亦属于这种情况。 在2023年6月底，美国总统拜登与国会就债务上限问题达成一致，共和党控制 的众议院同意将债务上限推迟至2025年1月1日。作为交换，民主党则同意在2025年前限制联邦政府开支。虽然成功在大选年即将到来的时间节点避免了债务问题，但共和党内的保守派对于这一份法案仍是相当的不满意，认为应该更大程度的削减相关的支出，并且在相关的法案中加入了堕胎、避孕、烟草监管和跨性别者医疗保 健的相关条款3。目前共和党的拨款法案要求削减联邦支出大约8%，并加强边境安全（特别是美墨边境）。此外，双方在对乌克兰援助的问题上也存在重大分歧，而这些都是民主党政府所不能接受的4。 表2：美国政府财政支出（DiscretionarySpending）预算基本未有增长 时间 国防预算 非国防预算 总计 2023财年 858.36 743.89 1602.25 2024财年 886.35 703.65 1590 2025财年 895.21 710.69 1605.9 数据来源：CRS、开源证券研究所，注：单位为10亿美元。 从当前的情况来看，由于两党分歧较大，正常的拨款法案几乎不可能在10月1 日前通过。当前12项拨款法案中众议院仅通过一项，甚至连以往较为容易通过的国防法案目前也未能通过5。但根据我们上面的分析，即使没有办法及时通过正常的拨款法案，国会还是可以使用可持续性决议为政府提供临时资金，以避免政府关门。事实上，在过去十几年中，可持续性决议使用的频次非常高，几乎已经成为一种常用的短期资金来源方式。而根据最新的报道，美国参议院已经通过一项可持续性决议，以让政府可以持续运行到11月17日（包含给予乌克兰60亿美元援助）。但该法案在众议院获得通过的可能性似乎并不大，共和党内的保守派仍然坚持其原有主张，随着政府关门时间的临近，达成协议的难度越来越高6。而根据CRFB在9月26日的调查数据，美国政府关门的概率已经高达87%。7 图2：可持续性决议目前使用的频次非常高 资料来源：GAO 3https://www.brookings.edu/articles/what-is-a-government-shutdown-and-