一文看懂城投“退平台”

2023年09月27日一文看懂城投“退平台” 证券研究报告 城投“退平台”相关政策追溯。城投“退平台”由来已久，可追溯至2010年，发展历程可分为两个阶段：（1）2010-2013：规范地方政府融资平台职能，建立平台名单制管理制度。（2）2014-至今：“开正门、堵偏门”，明确剥离融资平台公司政府融资职能，推动平台市场化转型。此外，2021年银保监会发布15号文，在开启新一轮针对地方政府隐性债务监管同时，明确了融资平台新认定标准，银保监会依据财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台的查询结果，进行分类管理。而对于此前原银监会融资平台名单，15号文中规定“各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜”。故本轮城投退出潮所退名单可能为财政部名单、隐债清零、地方名单或其他三类情形。（城投退出名单分析详见《如何理解城投“退平台”？》） 池光胜分析师SAC执业证书编号：S1450518100003chigs@essence.com.cn 相关报告 本轮“退平台”有何特征？根据不完全统计，2022年以来（截至2023/9/20）9月资金面持续偏紧，10月流动性压力还大吗？——10月流动性展望2023-09-24如何理解5年期国债计划外发行？2023-09-22城投债务透视（22）：皖北篇2023-09-21广义基金全面增持，银行保险券商增利率减信用——8月托管数据点评2023-09-188月经济是反弹还是反转2023-09-16 共有314家城投涉及“退平台”公告，并于2023年8-9月再达高峰。本轮城投退出潮具有以下特征：（1）超八成“退平台”城投位于江苏。（2）“退平台”城投以区县平台为主，大部分为非发债主体。(3)“退平台”发债城投整体信用资质偏弱，集中于AA、区县平台，公告日后新债发行较少。 如何理解本轮退出潮？ “退平台”城投普遍宣布债务已妥善处理、实现自主经营、地方政府作为股东承担有限责任。从2022年以来发布的公告来看，政府融资平台退出需满足以下几点：1）完成市场化转型工作；2）退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能；3）转型后企业依法开展市场化经营、自负盈亏；4）政府出资机构以出资额为限承担有限责任。此外，部分“退平台”公告提及地方政府隐性债务已清偿完毕或过去承担的地方政府债务已纳入政府财政预算。 本轮退出潮推动主因或为响应区域政策要求。2022年以来，江苏发布“退平台”公告的区域明显增多，据不完全统计，共涉及258个平台，为本轮退出潮主力（占比超80%），多数公告均指明为响应“中央、省、市关于地方政府性债务管理要求”，其中淮安盱眙县明确依据为《省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号）。此外，《关于江苏省2023年上半年预算执行情况的报告》在上半年财政重点工作部分首次提及，“推动融资平台公司整合撤并和市场化转型”。同时，规避融资监管，拓宽融资渠道，也是本轮“退平台”重要动因。15号文以后，隐债主体的融资受到明显约束，部分城投通过“退平台”提升融资可得性。整体来看，在“控增化存”监管底色下，“退平台”是地方长期化债的阶段成果之一，近两年涉及“退平台”较多的省份主要为化债措施较为系统的省份，未来剥离平台融资平台公司政府融资职能趋势明显，需进一步关注这些省份相关政策的落地进展和争取化债资金的情况 风险提示：部分数据缺失所导致的偏差、信用风险超预期等。 内容目录 1.城投“退平台”相关政策追溯...................................................32.本轮城投退出潮特点.........................................................53.如何理解本轮城投退出潮？...................................................8 图表目录 图1. 2022年以来宣布退出政府融资平台企业数量（家）............................6图2.江苏“退平台”城投数量领先（家）...........................................6图3.“退平台”城投集中于苏州、南通、常州、淮安（家）...........................6 表1：国发19号文及财预412号文部分内容对比..................................3表2：银行“名单制”管理相关政策梳理............................................4表3：地方政府融资平台退出条件及退出流程.....................................4表4：2014年以来“退平台”主要政策梳理.........................................5表5：2022年以来“退平台”发债城投明细（亿元）.................................7表6：2022年以来子公司宣布退出地方政府融资平台的发债主体明细（亿元）.........7表7：2022年“退平台”公告表述.................................................8表8：江苏省部分城投在“退平台”公告明确相应的政策指引..........................9表9：近年江苏省预算执行报告债务相关表述.....................................9 1.城投“退平台”相关政策追溯 2010-2013：规范地方政府融资平台职能，建立平台名单制管理制度 2010年6月国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），开启了政策端对地方政府融资平台的监管约束。国发19号文在明确地方融资平台定义的同时，对“融资平台公司进行清理规范”进行了详细阐述，“（1）对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；（2）对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。(3)对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。”此外，国发19号文强调要“加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理”。同年7月财政部发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预(2010)412号)，财预412号文从财政角度进一步明晰国发19号的相关规定。 2010年10月，银监会陆续发布《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》（银监办发〔2010〕338号）、《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》 （银监发〔2011〕34号）等文件，在明确地方融资平台定义的同时，要求建立平台贷款定期报送制度，健全“名单制”管理系统，对于名单内的平台贷款要求严格信贷准入条件。2013年发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发[2013]10号)，对融资平台退出规则进一步完善，明确退出条件及流程。 2014-至今：“开正门、堵偏门”，明确剥离融资平台公司政府融资职能，推动平台市场化转型 2014年10月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，确立了“开正门，堵偏门，妥善化解存量债务”的思路，并明确“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”。随后政策多围绕43号文，对政策进行深化演绎。2015年下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》（国办发[2015]42号），指出“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”2017年发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)，指出“加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。”，并要求“融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1 日起其新增债务依法不属于地方政府债务。”2018年下发《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），规定更为细致“按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷……支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。” 此外，2021年银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监〔2021〕15号），在开启新一轮针对地方政府隐性债务监管同时，明确了融资平台新认定标准。15号文指出“银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台，根据查询结果实施分类管理。”。并指出“各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜。”。故本轮城投退出潮所退名单可能为财政部名单、隐债清零、地方名单或其他三类情形。（城投退出名单分析详见《如何理解城投“退平台”？》） 2.本轮城投退出潮特点 根据不完全统计，2022年以来（截至2023/9/20）共有314家城投涉及“退平台”公告，并于2023年8-9月再达高峰。2022年以来发布“退平台”公告逐渐增多，“退平台”城投数量分别于2022年末-2023年初、2023年8-9月达到两轮小高峰。 资料来源：政府官网，DM，安信证券研究中心本轮城投退出潮有何特征？ 特征一：超八成“退平台”城投位于江苏 本轮“退平台”城投主要集中于江苏。江苏涉及“退平台”城投数量最多，2022年以来达258家，占全国的82.2%。其中苏州、南通、常州、淮安数量较多，分别涉及城投52家、51家、50家、41家。 资料来源：地方政府官网，地方新闻，DM，安信证券研究中心 资料来源：地方政府官网，地方新闻，DM，安信证券研究中心 特征二：“退平台”城投以区县平台为主，大部分为非发债主体。2022年以来，“退平台”的城投中区县平台共285家，占比90.8%；发债主体仅26家，占比不足10%，其中截至2023年9月26日有存续债的平台仅13家。而非发债主体中，穿透后母公司为发债主体的涉及43家，其中仍有存续债的38家。 特征三：“退平台”发债城投整体信用资质偏弱，集中于AA、区县平台，公告日后新债发行较少。2022年以来涉及的26家发债城投的主体多数为AA、区县平台，且仅靖江北辰、苏州交投、苏州水务集团等5家平台在公告日后还有发债。而对于退平台的穿透母公司，也均集中于AA、区县平台，占比分别为53.5%、81.4%。 3.如何理解本轮城投退出潮？ “退平台”城投普遍宣布债务已妥善处理、