定性房地产业政策 ： 为什么政府的制造业计计划是无有效和不需要的

质疑产业政策 ： 为什么政府制造业计划无效和不必要斯科特 · 林西科姆和朱欢2021 年 6 月 16 日CATO 工作文件编号 63Cato 工作文件旨在分发正在进行的研究 ， 以供评论和讨论。可查阅 www. cato. org / workingpapers 目录执行摘要 1Introduction 3什么是 “产业政策 ” ？ .......................................................................................................................4产业政策的必要要素 4什么是产业政策美国产业政策必须克服哪些障碍 ？ 12知识问题 12公共选择 - 特别是在美国系统 15缺乏纪律 21与其他政策 / 扭曲的互动 25高成本 - 可见和看不见 27Seen Costs 27看不见的成本 28如果它创造了一个特斯拉 ？ 35产业政策将解决什么 “问题 ” ？........................................................................................................38“去工业化 ” ？ 39制造业工作 48生活标准 56社区 57其他国家的产业政策需要美国的产业政策吗 ？.................................................................................58越野比较的危险 59“中国威胁 ” 62中国崛起与随后的产业政策拥抱...............................................................................................................................63中国产业政策的混合记录.........................................................................................................................................66中国的系统性挑战...................................................................................................................................................73结论 76附注 78 1质疑产业政策为什么政府制造计划是无效和不必要的斯科特 · 林西科姆和朱欢Scott Lincicome 是卡托研究所经济研究的高级研究员 ， 也是杜克大学法学院的高级客座讲师。 Huan Zhu 是卡托研究所赫伯特 · A · 斯蒂菲尔贸易政策研究中心的研究助理。执行摘要在 COVID - 19 大流行和中美紧张局势加剧之后 ， 美国决策者再次接受了 “产业政策 ” 。拜登总统和他的前任以及双方的立法者都主张联邦政府对美国制造商提供一系列支持 ， 以解决美国经济中的弱点 ， 并应对中国日益增长的经济影响力。然而 ， 这些和其他产业政策倡导者通常会对美国产业政策的有效性和必要性提出一些未解决的重要问题 ：什么是 “产业政策 ” ？“产业政策 ” 的拥护者通常无法定义该术语 ， 因此允许他们忽略过去的失败并拥抱虚假的成功 ， 同时阻止对产业政策的成本和收益进行合法评估。然而 ， 美国产业政策的辩论和实施历史建立了几个必要的 2要素 - 揭示大多数 “产业政策成功 ” 的要素根本不是“ 产业政策 ” 。美国有效产业政策的共同障碍是什么 ？几个障碍阻止了美国S.产业政策产生比市场更好的结果。这包括立法者和官僚无法 “挑选赢家 ” 和有效分配公共资源 （ 哈耶克的“ 知识问题 ” ） ； 美国固有的因素S.政治制度 （ 公共选择理论 ） ； 缺乏关于范围，持续时间和预算成本的纪律 ； 与其他扭曲市场的政府政策的互动 ； 以及大量看不见的成本。产业政策将解决什么 “问题 ” ？据称 ， 工业政策提案解决的最常见问题没有倡导者声称的严重 ， 也没有通过工业政策解决。这包括对美国广泛的 “去工业化 ” 和美国创新更广泛下降的指控 ；“ 好工作 ” 的消失 ； 中产阶级生活水平的侵蚀 ； 以及美国社区的破坏。其他国家的产业政策是否需要美国的产业政策 ？其他国家的经验通常不能证明美国S.产业政策，因为各国有不同的经济和政治制度。无论如何，国外的产业政策成功 — — 例如日本、韩国和台湾 — — 被夸大了。此外，中国的经济增长和产业政策并不能证明类似的美国S.政策，考虑到中国崛起的基于市场的原因，中国政策的巨大成本，以及可能破坏中国未来增长和地缘政治影响力的系统性挑战。这些答案强烈反对美国新的工业政策。美国无疑面临经济和地缘政治挑战 ， 包括与中国有关的挑战 ， 3但是解决方案不在于照搬中国自上而下的经济计划。实际上 ， 事实恰恰相反。Introduction美国左右的政策制定者再次接受 “产业政策 ”，以解决所谓的美国问题。S.市场失灵和对抗中国自己的经济干预。截至本文撰写之时，在白宫的声音支持下，支持特定国内产业的广泛新立法可能会在今年晚些时候通过国会。不幸的是，到目前为止，公众的讨论已经忽略了几个关于 “产业政策 ” 实际上是什么的基本问题 ； 过去的美国S.产业政策 （ 适当定义 ） 的尝试已经进行 ； 今天提出的产业政策是否可以解决他们所针对的经济问题 ； 以及其他国家 - 特别是中国 - 的产业政策是否要求美国S.政府效仿。本文将系统地回答这些问题中的每一个 ， 涉及经济理论和实践 （ 如通过许多历史和当前美国产业政策在行动的例子所证明的 ） 。总的来说 ， 这些答案揭示了许多问题 ， 这些问题强烈反对采用新的美国产业政策 ， 并为未来的政府行动建立了很高的标准。 4什么是 “产业政策 ” ？评估美国产业政策的必要性和有效性需要首先定义该术语。如果没有这个定义，产业政策倡导者可以声称，过去的失败实际上并不是产业政策，而与政府行动切分相关的其他政策显然是产业政策的成功。正如经济学家赫伯特 · 斯坦 （ Herbert Stei ） 在 1986 年的《产业政策的政治》一书中所指出的那样，“采用如此宽松和笼统的产业政策定义，以至于它实际上成为整体经济政策的代名词 ”，从而排除了对产业政策的成本，收益和整体可取性的合理评估。正如经济学家 Macr Olso 在同一本书中所说的那样，产业政策提案 “非常含糊，以至于引起人们的反应是，产业政策既不是一个好主意也不是一个坏主意，但根本没有主意 ； 没有猫的笑容。“2 简而言之，如果一切都是产业政策，那么什么都不是。产业政策的必要要素幸运的是 ， 产业政策在美国的学术辩论和实施的悠久历史建立了几个必要的要素 ， 这些要素结合起来可以确定过去或提议的政府举措是否被适当地视为 “产业政策 ” 。例如 ， 在研究 1920 年代和 1930 年代的美国产业政策努力时 ， 经济历史学家埃利斯 · 霍利解释说 ：我所说的产业政策是指旨在发展或裁减选定产业以实现国民经济目标的国家政策。在这种用法中 ， 我遵循的是那些将这种政策与旨在使宏观经济环境总体上更有利于工业发展的政策区分开来的人 5以及针对特定行业的微观经济干预措施的总体。要有产业政策，一个国家不仅必须在微观经济层面进行干预，而且还必须有一个计划和协调机制，通过该机制，干预与国家目标合理地相关，决定微观经济目标的一般模式，并制定和实施特定的工业计划。 3 。正如 Mercats 中心的 Adam Thierer 在 2020 年的一篇文章中所写的那样，Hawley 的定义表明，“有针对性地和有针对性地努力规划特定的未来工业产出和成果是正确理解产业政策的核心。“4 这种“ 产出和结果 ” 也必须在国家边界内发生 ： 例如，政府采购外国制造的半导体不能成为 “产业政策 ” 。“因此，产业政策本质上是民族主义的，政府对国内产业的支持要么是间接的 （ 例如Procedre、关税、配额和 “购买美国货 ” 授权) 或直接 (例如Procedre， 对美国公司、就业或投资的补贴) 。最后，产业政策 “产出和结果 ” 本质上是商业的，将其与基础科学研究和国防采购区分开 （ 例如Procedre， 战斗机 ） 。前者没有针对性或战略性的商业应用。后者，正如经济学家理查德 · 纳尔逊和理查德 · 朗洛伊斯在 1980 年代所解释的那样，与商业导向的产业政策截然不同，因为 （ 1 ） 作为此类商品的唯一消费者 ，联邦政府对有争议的产品或技术及其自身需求有独特而深刻的了解，并且对获得高质量的可交付成果有强烈而直接的兴趣 ； （ 2 ） 公众坚信政府主要使命的合法性 （ 从而最大限度地减少政治化和短期主义 ） ； （ 3 ） 商业溢出是政府行动的意外利益，而不是主要目的。 6在美国的最后一个鼎盛时期，工业政策倡导者自己在 1980 年代和 90 年代提供了类似的定义和政策。S.产业政策。这包括前克林顿政府官员罗伯特 · 赖克在《下一个美国边疆》 （ 1983 年 ） 6 中 ； 历史学家奥蒂斯 · L 。格雷厄姆在《浪费时间 ： 产业政策辩论》 （ 1992 年 ） 7 ； 和前商务部官员埃里克页在回应国防依赖 （ 1996 年 ） 。 8 最近，卡内基基金会的 Uri Dadsh9 和哈德逊研究所的 Arthr Herma （ 引用经济学家 Howard Pac 和 Kamal Saggi 的 2006 年论文 ） 都回应了这些历史定义。因此 ， 倡导者和批评者都围绕着 “产业政策 ” 的四个基本特征 ： 专注于制造业 ， 而不包括服务业和农业 ； 有针对性和有针对性的微观经济 （ 公司或特定行业 ） 支持 （ 例如关税或补贴 ） ， 而不是 “横向 ” ， 部门或经济范围的政策 （ 例如公司税率降低或专利 ） ； 政府计划解决 “市场失灵 ” （ 包括负的“ 外部性 ” ） ， 从而在目标行业 / 公司中实现明确 ， 具体和可衡量的商业成果 ， 例如就业 ， 投资 （ 研发 ， 资本支出等 ） ， 产出或产品 ， 比没有产业政策的市场所能提供的更好 ； 和 要求在国家边界内产生这些击败市场的商业成果。正如杜克大学经济学家迈克尔 · 芒格所解释的那样 ， 产业政策并不是为了使宏观经济环境总体上更有利于工业发展 ， 7瞄准我们在美国普遍拥有的研究或工作甚至工业活动的水平，甚至通过任何必要的手段纠正市场的感知或实际缺陷。它决定了国家内部商业工业活动的具体组成，以实现更广泛的国家目标。 12 因此，例如，产业政策并没有说 “我们需要降低碳排放 ” (通过 ，例如，碳税或非歧视性的消费者补贴与环境商品的单边自由贸易相结合 ） ； 它说 ： “我们需要通过补贴或保护美国太阳能电池板公司和工人来降低碳排放。. "产业政策不是什么倡导者提出的许多 “产业政策 ” 都包含上述四个要素，但通常这些人添加了不能被视为“ 产业政策 ” 的事件或交易，而不会使术语毫无用处。例如，由保守的智囊团 America Compass 主办的亲产业政策研讨会包含了重新使用 “核心数字技术 ” 的建议 ； 生物制药和半导体制造的补贴 ； 以及对电网设备和医疗产品的本地内容限制。 13 所有人都试图根据更广泛的国家战略鼓励国内生产目标商业行业，因此被视为正确理解的“ 产业政策 ” 。另一方面，研讨会增加了 “积极的 ” 劳动力市场政策 ； 环境监管改革 ； 基础设施银行 ； 世界贸易组织的改革 ； 以及新的“ 经济弹性部 ” 的有力反托拉斯行动。然而，虽然每一个都可能使国内制造业受益，但没有一个直接