数字政府能力均衡化评估报告2023年

版权声明 本报告版权属于华信咨询设计研究院有限公司，并受法律保护。转载、摘编或利用其他方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：华信咨询设计研究院有限公司”。违反上述声明者，本公司将追究其相关法律责任。 目录 一、研究背景和目标.....................................1 （一）数字政府能力均衡化研究背景.....................1（二）数字政府能力均衡化研究目标.....................2 二、评估体系框架.......................................4 （一）选取原则.......................................41.科学性原则.....................................42.全面性原则.....................................43.层次性原则.....................................44.可比性原则.....................................55.可操作性原则...................................5（二）构建方法.......................................51.文献分析法.....................................52.层次分析法.....................................6（三）体系构成.......................................6（四）指标权重......................................10（五）计算方法......................................10（六）评估结果分级..................................10 三、评估工作要求及结果.................................12 （一）评估对象......................................12（二）评估原则......................................12（三）评估程序......................................12（四）评估结果......................................131.总体指数排名..................................132.能力水平分布..................................143.单项指标排名..................................15 四、评估结果分析......................................17 （一）数字政府能力均衡性呈“南强北弱、东强西弱”格局17（二）数据治理、民众数字素养与均衡程度强相关........19（三）企业公众普遍认可数字政府的能力建设成果........20（四）数字政府的能力均衡化理念仍待进一步落实........21 五、均衡发展建议......................................22 （一）提升数字能力均衡化发展统筹水平................22（二）建立完善数字鸿沟“精准扶贫”机制..............22（三）探索跨域数据资源整合与平台支撑................23（四）以“本土化”助力建设成果均衡普惠..............24 图目录 图1报告研究逻辑........................................2图2数字政府能力均衡化评估要点...........................7图3数字政府能力均衡化评估一级指标体系...................8图4各区域数字政府的能力均衡化指数......................17图5各区域数字资源获取能力均衡化指数....................18图6各区域数字支撑能力均衡化指数........................18图7各区域数字赋能能力均衡化指数........................19图8数据资源、民众素养与数字政府能力均衡程度的关系......19 表目录 表1数字政府的能力均衡化评估指标体系.....................8表2数字政府的能力均衡化水平分级标准....................11表3各地数字政府的能力均衡性评估得分及排名..............13表4各地数字政府能力均衡化水平分布......................14表5单项指标领先地区...................................16 一、研究背景和目标 （一）数字政府能力均衡化研究背景 近年来，我国各地积极推进数字政府建设，利用云计算、大数据、人工智能、区块链等数字技术优化政府服务流程，数字政府的能力有了显著提升。然而由于资源禀赋差异，数字政府的能力无法做到所有地区同步，这也导致了数字政府建设进展及成效在区域、城乡、人群之间出现不均衡现象，即“数字鸿沟”1。党的二十大报告中明确提出，要促进区域协调发展。2022年6月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出，数字政府建设要始终把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，着力破解企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题，坚持数字普惠，消除“数字鸿沟”，让建设成果更多更公平惠及全体人民。2023年2月，《数字中国建设整体布局规划》进一步指出，数字政府建设是数字中国建设的重要环节，要全面发展高效协同的数字政务。此外，2023年的政府工作报告也再次强调“均衡发展、均衡布局”。在国家的战略部署下，我国数字政府建设已经迈入了更注重均衡、普惠的发展新阶段。在此背景下，评估数字政府的能力均衡程度既是审视现状的需要，也是进一步寻求高质量发展的关键。 （二）数字政府能力均衡化研究目标 数字政府的能力既包括参与数字政府建设过程中调动线上线下资源的技术能力，也包括应对数字社会治理挑战的治理能力2。本报告从经济学视角的“投入-产出”逻辑出发，从数字资源获取能力、数字支撑能力和数字赋能能力三大维度搭建数字政府能力均衡化评估框架。其中，数字资源获取能力是政府为数字政府建设获取资源的能力，包括政策支持、组织及人才、财政投入的投入情况3。数字支撑能力是数字政府在具体任务的治理结果体现，包括数字基础设施、数据资源、数字底座、数字应用的建设情况。数字赋能能力亦是产出性体现，反映的是数字政府对外界的赋能成果，包括企业和公众对数字化技能的掌握程度。 为了更好地理解党中央、国务院关于数字政府的能力均衡发展的相关要求，帮助学术界和实践者们梳理我国数字政府能力均衡化发展的现状，本报告创新性构建了一套数字政府能力均衡化评估指标体系，并收集了全国16个省（自治区、直辖市）的基础数据，尝试开展了初步评估工作，对模型的科学性、有效性进行了再次验证。基于本报告，一是可以评估不同省市间数字政府能力均衡程度，二是对比不同维度的数字政府能力差异。 二、评估体系框架 （一）选取原则 1.科学性原则 数字政府建设是政府数字化转型的重要抓手，也是满足政府履职、为民/企服务的重要方式。评估数字政府的能力均衡程度是衡量其发展水平的重要方法，因此，在设计评估指标项时，指标内容、指标定义、计算方法、数据来源均要具有科学性，例如避免指标的主观性和模糊化，指标的数据信息要便于收集和分析等。 此外，数字政府能力是一个动态发展的过程，随着社会、经济、文化的发展，建设的目标、内容边界和方法措施都会不断更新和演进，因此该指标体系的构建既要对当前数字政府能力均衡程度进行高度总结和归纳，也要对未来发展有一定的预判性。 2.全面性原则 数字政府的能力均衡化评估是一项系统复杂的工作。在确立评估指标中，各个指标应具有代表性，相互独立，尽可能涵盖数字政府能力建设的各个要点。同时，各个指标又需要具有内在的联系性，符合整体性、系统性要求，能够全面系统地反映数字政府能力建设均衡程度的质量和趋势。 3.层次性原则 数字政府能力均衡程度评估体系的评估主体、评估对象 （内容）、评估方法需要具有一定的相关性，同时需充分考虑评估指标体系间的上下层次关系、左右逻辑关系和指标互补性。 4.可比性原则 数字政府建设内容涉及范围广，评估其能力的均衡性体系也必须要适应不同地区的情况，各项指标的含义、口径和适用范围必须一致，具有可比性。此外，评估体系不仅要考虑横向比较，也要考虑纵向比较问题。 5.可操作性原则 对数字政府的能力均衡程度进行评估、测度不是一个理论探讨的过程，而是一个需要客观展示实际状况的应用性问题。因此，在指标选择上，数据可获得是首要原则。无论是原始数据还是间接数据，可量化、可获取是开展本项评估指标体系构建研究的前提。 （二）构建方法 1.文献分析法 文献研究方法是一种了解研究主题的必备方法，研究者通过搜集、鉴别和整理文献，形成对已有研究的梳理和认知。围绕“数字政府的能力”“能力评估”“均衡性”等相关模糊主题，查阅中国知网、中国政府网等，检索国内近年来的数字政府、数字政府的能力建设、均衡化评估等相关文件及文献，为下一步评估体系的指标选取和确定建立理论基础。 2.层次分析法 层次分析法是一种层次权重决策分析方法，通过应用网络系统理论和多目标综合评价方法，形成一个有序的递阶层次结构框架，通过两两比较的方式确定层次中各因素之间的相对重要性，最终确定各因素相对重要性的总顺序。本报告采用层次分析法、头脑风暴法等方式确保指标权重设置的合理性。 （三）体系构成 熊彼特学说的“能力说”强调能力是决定组织成效的最关键因素。数字政府的能力也是政府效率效能的最关键因素，由数字技术和治理能力等要素共同组成。学术界对于数字政府的能力定义尚未达成共识，但各界对于数字政府能力均衡发展的影响因素研究，主要关注组织因素4、环境因素5等维度。由于数字政府建设是由政府、企业、公众等利益相关者共同参与治理的过程，数字政府能力的均衡性评估需要考虑政府、企业、公众三大主体的能力均衡性。因此本报告从经济学视角的投入性指标和产出性指标两大维度，政府、企业、公众三大参与主体视角，对数字政府的能力均衡程度进行评估。 投入性指标主要考虑的是数字资源获取能力的均衡程度，即为数字政府建设资源的获取能力和投入程度，包括政策、组织人才、财政的投入情况。产出性指标则侧重于数字政府的能力均衡程度的外在体现，具体体现为数字支撑能力均衡性和数字赋能能力均衡性。其中，数字支撑能力侧重于数字政府在具体领域的能力建设成效，包括数字基础设施、数字底座、数据资源、数字应用的建设情况；数字赋能能力侧重于数字政府对企业、公众赋能的成效，包括企业数字化程度、民众数字技能水平。 综上，本报告围绕政府、企业、群众三大主体，设计了政策环境、组织及人才、财政投入、基础设施、数字底座、数据资源、数字应用、企业数字化水平、民众数字技能9项一级指标的评估体系，如图3所示。 利用文献分析法在图3基础上细化二级指标，进而形成数字政府能力均衡性评估体系，如表1所示，合计9个一级指标、21个二级指标。 （四）指标权重 数字政府的能力均衡化发展不是侧重于某一方面的快速发展，而是关注各个维度的数字能力均衡发展。在头脑风暴过程中，专家们一致认为指标的重要差异性不是特别显著，所以本报告初评时对权重设置进行了简化，采用等权重赋值法对数字资源获取能力、数字支撑能力、数字赋能能力三大维度进行