宏观动态报告：伯明翰破产——茶杯中的风波

2023年9月6日 伯明翰破产——茶杯中的风波 核心内容： 分析师 北 京 时 间9月5日 晚 间 ， 英 国 第 二 大 城 市 伯 明 翰 公 布 了“114条 通 知”， 即 宣 布 政 府 进 入 破 产 状 态 。 这 是 自 去 年12月 以来 英 国 出 现 的 第 三 起 地 方 政 府 破 产 事 件 。 我 们 认 为 英 国 地方 政 府 当 前 面 临 的 财 政 困 境 既 有 短 期 的 通 胀 因 素 ， 其 背 后也 存 在长 期 的 财 政 体制 问 题 。 章俊：010-80928096：zhangjun_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130523070003 核 心 观 点： 本 次 财 政 困 境 主 要 源 于 英 国 在 应 对 当 前 高 通 胀 下 的 财 政 紧缩 政 策 。我 们 认 为 本 次 伯 明 翰 政 府 破 产 不 同 于 其 他 国 家 因债 务 或 政 府 投 资 失 利 而 导 致 的 债 务 风 险 问 题 ， 其 主 要 原 因还 是 来 源 于 英 国 自 去 年 以 来 的 财 政 紧 缩 方 案 ， 包 括 降 低 政府 负 债 、 减 少 政 府 支 出 和 增 加 政 府 税 收 。而 财 政 紧 缩 主 要还 是 来 自 于 目 前 的 高 通 胀 压 力。自 疫 情 以 来 ， 欧 洲 面 临 的通 胀 问 题 不 亚 于 美 国 ， 英 国 更 是 经 历 了 自1990年 之 后 的 历史 最 高通 胀 水 平，去 年 年底 一 度 高 达11%。目 前 来看 虽 然 整体 通 胀有 所 下 行，但 核 心CPI仍 处 于历 史 高 位。为 应 对通 胀，执 行 紧缩 的 财 政 政 策对 英 国 来 说 是必 要 的 。 风险提示： 1.政策理解不到位的风险2.政策落实不及预期的风险 破 产 后 续 ？虽 然 其政 府 在 通 知 中被 描 述 为“实 质 性破 产”，但 这 仅 意 味 着 政 府 不 会 再 做 出 新 的 支 出 承 诺 ， 现 有 的 支 出承 诺 将 会 继 续 履 行 。 其 次 ， 在 公 告 发 布 的21天 内 政 府 需 要召 开 会 议 讨 论 下 一 步 的 行 动 和 重 组 方 案 。 而 对 于 伯 明 翰 的财 政 问题，苏 纳 克在 之 前7月 份 便表 示 过 不 会 介入。我 们 判断 如 果 之 后 英 国 政 府 选 择 介 入 该 问 题 ， 也 将 附 加 较 为 严 苛的 条 件， 例 如 解 散 现有 市 政 府 委 员会 。 在 短 期 通 胀 问 题 之 外 的 财 政 体 制 问 题：英 国 中央 和 地 方 政 府过 去 也 长 期 面 临 财 权 与 支 出 事 权 不 匹 配 的 问 题 。 英 国 中 央财 权 的 集 中 度 几 乎 是国 际 上 最 高 的 国 家 之 一 ， 中 央 政 府 税收 占 比超 过90%，地 方 严重 依 赖 中 央 的转 移 支 付。除 此 之外，地 方 政 府 的 债 务 融 资 也 被 严 格 限 制 于 资 本 开 支 ，2022年 地方 债 务 占 政 府 总 债 务 比 重 仅9.3%。 因 此 ， 面 对 财 政 紧 缩 带来 的 支 出 压 力 ， 其 地 方 政 府 既 不 具 备 税 收 调 节 能 力 ， 又 不具 备 为经 常 性 支 出 的债 务 融 资 能 力， 只 能 选 择 政府 破 产 。 小 结：基 于 以上 财 政 体 制 问题，英国 地 方政 府 面 对 类 似于 伯明 翰 政 府 的 财 政 缺 口 时 ， 只 能 宣 布 政 府 破 产 。 而 正 是 由 于其 地 方 在 财 政 中 的“自 主 权”较 低 ， 其 地 方 政 府 破 产 ， 除了 影 响 本 地 居 民 的 福 利 支 出 之 外 ， 大 概 率 不 会 造 成 系 统 性风 险 。 有 鉴 于 此 ， 中 国 未 来 在 化 解 地 方 政 府 债 务 风 险 过 程中 ， 政 策 大 方 向 也 是 通 过 债 务 置 换 和 中 央 加 杠 杆 来 降 低 地方 政 府的 整 体 债 务 率。 北京时间9月5日晚间，英国第二大城市伯明翰公布了“114条通知”，即宣布政府进入破产状态，停止目前所有的财政开支，这是自去年开始英国出现的第三次地方政府破产事件（前两次为去年12月的瑟罗克市议会破产和今年6月的沃金自治市议会破产）。我们认为英国地方政府目前面临的财政困境既有短期通胀因素，其背后也存在长期的财政体制问题。 一、本次伯明翰政府破产的主要原因及后续 （一）高通胀下的财政紧缩或是问题的“导火索” 我们认为本次伯明翰政府的破产不同于其他国家因债务或政府投资失利而导致的债务风险问题，其主要原因还是来由于英国自去年以来的财政紧缩方案，包括降低政府负债、减少政府支出和增加政府税收。英国的地方政府过去长期以来税收占比较低，地方收入来源主要来自于中央政府的财政补贴。在财政紧缩下，政府债务及中央对地方补贴大幅降低是英国多地政府进入破产状态的主要“导火索”。 通胀粘性下，英国政府债务率及中央对地方补贴大幅降低。自疫情以来，欧洲面临的通胀问题不亚于美国，英国更是经历了自1990年之后的历史最高的通胀水平，去年年底一度高达11%。目前来看虽然整体通胀有所下行，但核心CPI仍处于历史高位。为应对通胀，执行紧缩的财政政策对英国来说是必要的。截止2022年底，英国政府整体杠杆率由2021年初的107.5%将至101.8%，赤字率降低了5.7个百分点，对应减少了约1400多亿磅的政府债务资金。此外，近年来地方政府的财政收入还面临长期降低的趋势，根据英国政府智库研究所的数据显示，2009年至2020年期间，英格兰地方政府的财政收入（包括中央拨款和地方税收）整体下降了17.5%。 资料来源：Wind，中国银河证券研究院 资料来源：Wind，中国银河证券研究院 财政紧缩之下，英国的社会关怀（adultsocialcare）等社会福利支出短期内又存在一定的支出刚性，地方政府“入不敷出”便不足为奇。其实，本次致使伯明翰陷入财政困境的因素也是因“福利欠账”而引起的。据伯明翰市政官网公告显示，市政府破产主要是由于2012年英国最高法院对伯明翰市政委员会开出的“巨额罚单”，即过去伯明翰女性员工承担了传统上由男性承担的工作职责，却没有获得对应的岗位奖金。对此，伯明翰市政 委员会在先前已经支付了11亿英镑的赔偿金，但目前仍有6.5亿至7.6亿的未偿资金，其利息以每月500万至1400万磅的速度增长。而本次破产主要是由于这笔“罚金”支付引发的8700万英镑的财政缺口。 （二）破产之后？ 破产之后并不会影响现有的财政支出。根据英国1988年公布的《地方政府财政法案》，如果地方政府的首席财务官认为当局无法从收入中支付其支出承诺，其政府必须发出这样的通知。而市政府发出114条通知无需议员的同意。虽然其政府在通知中被描述为“实质性破产”，但这仅意味着政府不会再做出新的支出承诺，而现有的支出承诺将会继续履行。其次，在公告发布的21天内政府需要召开会议讨论下一步的行动和重组方案。 破产救助或将伴随市政府解散重组。对于伯明翰政府面临的财政问题，英国首相苏纳克曾在7月24日表示：将不会介入伯明翰市政府的资金问题。但根据英国目前中央高度集中的财政体制和地方政府被严格限制的融资功能，当伯明翰市政府宣布破产时，已经将问题抛给了英国政府。我们判断如果之后英国政府介入此问题，或许也将附加较为严苛的条件，例如解散现有市政府委员会。 在本次事件的背后，我们也注意到，过去英国高度集中的财政体制以及对地方政府严格的融资限制也是导致英国地方政府在资金紧缺情况下，不具备财政自主调节能力，继而引起政府破产的原因之一。 二、英国破产风波背后的财政体制问题 （一）英国属于财政高度集中的单一制国家，中央收入占比较大 英国作为单一制的国家体制，其中央财权的集中度几乎是国际上最高的国家之一。因此地方政府的财力较弱，财政支出主要依靠中央对地方的财政拨款。根据IMF公布的数据显示，英国中央政府税收占比超过90%，这一比例不仅高于联邦制国家，也高于大多数单一制国家。地方政府收入方面，其中70%依靠中央的拨款，地方自身税收收入占比仅在13%左右。因此，英国中央政府和地方政府也同样存在财权与支出事权的不匹配问题。 资料来源：IMF，中国银河证券研究院 资料来源：IMF，中国银河证券研究院 其实，英国税收体系中本身归属地方政府的税源就较少，例如公司税和个人所得税均100%归属中央，而仅部分财产税（主要为市政税）税归属地方。自上世纪80年代以来，撒切尔政府出台的《1984年财产税法案》又对地方政府征税额采取“封顶”限制，进一步限制了地方财政的“自主权”，这也使得地方政府通过调节税率以应对资金紧缺的功能丧失。1980年时英国地方税收占比还能维持在26%左右，这一比例在1995年之后显著降至10%左右。以上问题导致过去英国地方政府的财政收与支出不平衡问题长期存在，而并非偶然问题。 （二）英国政府融资限制较为严格，地方政府负债占比较低 虽然英国地方政府与我国同属单一制的国家体制，且中央与地方间同样存在财权与支出责任不匹配的问题，但英国地方政府的融资行为被严格限制。英国法律规定：地方政府不列赤字预算，也不能发行地方债券，原则上如果本年财政出现赤字，需要在下一年度的预算中补回。而其地方政府的债务融资仅能用于资本性开支，且主要通过向中央财政借款。英国地方政府融资主要来源于公共工程贷款委员会（隶属于英国财政部）和商业银行的贷款，其中公共工程贷款委员会主要通过转贷来自国债资金的国家贷款基金，为地方政府提供了将近80%的借款。从数据中可看到英国地方政府金融负债金额较低，2022年仅2204.6亿英镑，占政府总债务比重9.3%，且自2004年以来显著降低。 资料来源：Wind，中国银河证券研究院 资料来源：Wind，中国银河证券研究院 因此，在英国地方政府面对类似于伯明翰的预算缺口时，其既没有大幅调节税收的能力，又不具备债务融资功能，只能宣布政府破产。而也正是由于其地方财政几乎完全不具备“自主权”，大部分财力又依靠中央财政补贴，其地方政府虽然破产，但除了会影响本地居民的福利支出之外，不存在造成系统性风险的可能性。有鉴于此，中国未来在化解地方政府债务风险过程中，政策大方向也是通过债务置换和中央加杠杆来降低地方政府的整体债务率。 图表目录 图1：英国中央与地方财政支出大幅降低（单位：百万英镑）..................................................................................................................2图2：英国核心CPI仍处于历史高位（单位：%）......................................................................................................................................2图3：英国中央财政的税收收入占比远高于其他国家（单位：%）..........................................................................................................3图4：英国地方财政收入严重依赖中央转移支付（单位：%）................................................................................