统筹发展和安全视野下的数字经济治理绩效研究

郎平郎昆 【内容提要】数字经济治理的关键在于平衡好发展和安全的关系。作者基于《新时代国家安全学论纲》一文的理论框架和数字经济的基本特征,从统筹发展和安全的视角出发,将数字经济治理分为基准情景、依附型合作、大国竞争和共享共治四种情景,分析和比较了不同情景下国家统筹发展和安全的绩效。结果发现,基准情景下国家对数字安全的投入应当止于均衡安全水平;依附型合作情景会形成“中心—外围”的数字霸权体系进而固化并加剧全球数字经济发展的不平等;大国竞争情景治理模式容易导致相关国家陷入“数字安全竞赛”困境;共享共治情景有助于实现总福利最大化的目标。数字经济治理中的欧盟数字经济治理模式、美日数字经济合作模式和中美数字竞争模式均会带来一定福利损失。中国提出的网络空间命运共同体倡议则可以充分发挥技术、数据和安全的公共产品属性,通过协调各国利益和促进各方合作,有助于在全球层面实现数字经济高质量发展与高水平安全的动态平衡。 【关键词】数字经济治理;总体国家安全观;统筹发展和安全;全球数字合作;网络空间命运共同体 【作者简介】郎平,中国社会科学院大学国际政治经济学院教授,中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员(北京邮编:100732) ;郎昆,清华大学马克思主义学院博士后(北京邮编:100084) 。 【中图分类号】D815.5【文献标识码】A【文章编号】1006-9550(2023)08-0087-22 一引言 数字经济是指“以数据资源作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化重要推动力的一系列经济活动” 。①近年来,数字经济迅速发展,已成为新一轮科技革命和产业变革的重要引擎,深刻影响了人类的生产生活方式,也重塑和改变着全球竞争格局。数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有,正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。②与此同时,数字技术的创新应用也带来了诸多安全问题。网络和数据安全领域已成为新时代国家安全的主阵地和主战场。在此背景下,发展和安全之间的张力凸显,处理好发展和安全的关系是数字经济治理的关键。习近平深刻阐述了网络安全和信息化的辩证关系,指出“网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮,必须统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施。做好网络安全和信息化工作,要处理好安全和发展的关系,做到协调一致、齐头并进,以安全保发展、以发展促安全,努力建久安之势、成长治之业” 。③进入数字时代,统筹发展和安全的重要性更加凸显。中国共产党第二十次全国代表大会报告更是将统筹发展和安全提升到新时代党和国家事业发展的战略部署层面,明确提出以新安全格局保障新发展格局。④因此,实现数字经济治理高质量发展和高水平安全的动态平衡既是贯彻新发展理念、构建新发展格局的关键,也是实现下一个百年奋斗目标的重要保障。本文研究的核心问题是:在全球层面,何种治理模式有利于实现数字经济高质量发展和高水平安全的动态平衡。 数字经济治理首先要解决好发展问题。以大数据、云计算和人工智能等为代表的数字技术迅速发展,数字经济已经成为推动全球经济增长的重要引擎,正在深刻改变人类的生产生活方式并重塑着全球竞争格局。当前,美国和中国在数字经济领域处于相对领先的位置。从数据来看,2021年美国的数字经济规模达15.3万亿美元,居世界 第一位;中国的数字经济规模达7.1万亿美元,居世界第二位。①可以预见,数字经济在未来国民经济中的比重仍将持续上升。中国政府发布的《 “十四五”数字经济发展规划》明确提出,到2025年数字经济核心产业增加值占国内生产总值(GDP)的比重达到10%。②然而,当前数字经济发展的不平衡问题凸显,不同国家和不同地区之间的“数字鸿沟”日益扩大。主要国家在数据跨境流动、市场准入和技术标准制定等治理领域存在较大分歧,这严重阻碍了全球数字经济发展潜力的充分释放。 资料来源:鲜祖德、王天琪:《中国数字经济核心产业规模测算与预测》 ,载《统计研究》 ,2022年第1期,第4—14页。 注:数据截至2020年,由于2021年和2022年数据迟滞,故2021—2025年数据为预测值。 数字经济治理同样也需要处理好安全问题。数字经济的发展过程中始终伴随着安全风险并给国家安全带来了诸多新挑战,主要表现在三方面:一是垃圾邮件、路由劫持、分布式拒绝服务(DDOS)攻击和勒索软件攻击等恶意网络活动与日俱增,对国家安全(特别是关键基础设施安全)构成了极大威胁;二是数字空间成为国家间战略博弈的重要领域,甚至成为国家间冲突时的主要攻击目标,数字空间的无序状态加剧了国家安全的脆弱性;三是颠覆性技术理论不完善或技术本身存在安全缺陷,新技术的 快速创新和应用会引发潜在的安全风险。在此背景下,如何走出一条“数字经济活力迸发、数字治理精准高效、数字文化繁荣发展、数字安全保障有力、数字合作互利共赢的全球数字发展道路”①日益成为世界各国亟待解决的共同问题。 数字经济治理中的安全风险与创新发展相伴相生。为规制技术发展带来的安全外部性,很多数字经济治理问题(如数据治理和平台治理)既是经济问题,也是安全问题,对数字经济进行治理需要兼顾发展和安全两方面目标。因此,数字经济治理的核心问题是寻求发展和安全的平衡。在实践中,由于不同国家具体国情的差异,各国在选择发展和安全的最优平衡时也存在明显分歧,这是导致当今数字经济领域存在全球治理赤字的主要原因。本文聚焦数字经济治理议题,基于发展—安全的分析框架比较了数字经济背景下国家统筹发展和安全的绩效,对不同情景下的全球总体福利水平进行排序,进而提出了实现全球福利最大化的数字经济治理路径。 二文献综述 近年来,中外经济学、管理学和政治学等领域的学者就如何在数字经济治理中实现发展和安全的平衡展开了一系列研究和探索,其研究内容主要分为三类。 第一类研究主要基于经济增长理论,重视研究数字经济的发展规律及其对宏观经济增长的影响,将数字经济视为一种新的产业形态,把数据视为新的生产要素。例如,丛林(Lin William Cong)等学者构建了包含数据要素的内生经济增长模型,认为数据要素的运用可以有效提高创新效率,进而促进长期经济增长,因此提出要积极推动数据要素的流动、交易和共享等政策主张。②徐翔和赵墨非分析了数据资本对经济增长的直接影响和溢出效应,使用理论模型和数据模拟证明数据资本积累拉动宏观经济增长的巨大潜力,提出要对内加快布局与数据资本相关的基础设施、对外积极开展跨国数据资本合作。③黄群慧等发现互联网发展可以通过降低交易成本、减少资源错配以及促进创新等渠道显著提升制造业企业的生产效率,认为中国应大力发展互联网技术并实现“互联网+”和制造业的深度融合。④张勋等聚焦数字金融领域,认为数字金融 的发展显著提升了农村低收入群体的家庭收入,特别是改善了农村居民的创业行为,因此提出要推进数字金融的发展,强化其在创业、增收和改善收入分配上的作用。①总的来说,这类研究大多是对传统经济学理论与模型的拓展,对数字经济治理的讨论往往聚焦于政府如何通过增加数字基础设施投入、推动数据共享和鼓励竞争创新等方式来促进数字经济发展的层面,对如何规制和解决数字经济发展过程中的潜在安全风险并未予以足够重视。 第二类研究从产业组织理论和市场监管理论出发,围绕平台企业的反垄断和反不正当竞争问题,讨论和分析了数字经济的监管规则设计。例如,有学者认为以平台为代表的新商业模式在数字经济时代正成为世界经济的主导,并产生了新的垄断。②让-夏尔·罗歇(Jean-Charles Rochet)等提出平台经济具有交叉网络正效应,平台规模越大效率越高,平台的垄断不一定会损害社会福利。③王勇等提出了平台分层理论,认为最优的监管策略是要求平台企业增加分层数目和优化平台市场的分层设计。④在数字经济时代,政府和平台企业都是重要的监管主体,公共监管和私人监管并不是简单的替代或互补关系。从监管激励角度来看,适中的强度能够最优地协调政府和平台的监管力度。⑤江小涓和黄颖轩认为,大型数字平台依托其数字技术优势带来了“大而管不了”的问题,监管机制也应与时俱进,需要重点推进合规监管、分类监管、技术监管、均衡监管、价值导向监管和敏捷监管。⑥陈伟光和钟列炀认为,传统治理机制难以适应全球数字经济的快速发展,未来全球数字经济治理的主体与对象都将趋于多元化,构建统一、包容、共享、互惠的新秩序应当成为全球数字经济治理的理想目标。⑦孙晋认为,数字经济具有动态竞争、跨界经营、网络效应和寡头竞争等特征,数字经济治理的关键是进行监管创新,推进落实包容审慎监管、公平公正监管、协同整体监管、激励性监管、信用监管和智慧监管。⑧杨东提出,应本着鼓励创新和保护隐私 原则,重构反垄断法及监管体系,实现数据价值的共建、共谋、共享和共治,助力增强中国数字经济的国际竞争力。①总体而言,这类研究聚焦数字经济监管,其根本逻辑是通过对平台企业的合理监管,从而克服大数据“杀熟”和“二选一”不正当竞争等市场失灵问题,实现社会总体福利最大化。尽管这类研究也涉及数字经济安全议题,但讨论的问题仍局限于用户隐私与企业经营层面的安全,并未上升到国家安全层面。 第三类研究重点讨论了数字技术发展对国家和国际安全带来的新挑战。约瑟夫·奈(Joseph S. Nye)在传统的国际关系分析框架中加入了网络空间这个变量,探讨了网络威慑的概念、手段及实现策略,提出了网络空间威慑的四种途径,进而构建了网络空间治理的国际关系理论。②米尔顿·米勒(Milton L. Mueller)聚焦互联网治理中的政治因素,认为互联网超越了传统民族国家的边界,并导致国家与全球化监管之间的冲突。③托马斯·里德(Thomas Rid)反驳了网络战争即将到来的传统观点,认为技术的发展使得发动网络攻击的门槛越来越高,降低了发生大规模冲突和战争的概率。④纳兹利·乔克里(Nazli Choucri)构建了一个网络空间国际关系的分析框架,从国家、国际和全球三个不同的体系层次预测和分析了存在的网络威胁及其对国家安全和国际稳定带来的挑战。⑤阎学通和徐舟认为,主要国家在网络空间竞争的重要性已经超越了传统的地缘竞争,网络安全正在成为国家安全的核心。⑥刘杨钺梳理了国际政治框架下研究网络安全的三种视角,认为网络安全的内涵应包括四个维度,即网域安全、系统安全、发展安全和信息安全。⑦蔡翠红认为,由美国引导的大国网络博弈的地缘政治趋势对全球网络安全形势构成了威胁,因此中国应与各国携手建设网络空间命运共同体。⑧上述研究重点讨论了网络空间安全的内涵及实现路径,但现实中的网络空间的安全风险无法彻底根除,绝对安全无法实现,特别是数字技术发展的不确定性带来了未知的安全风险,不安全感又会促使各国持续增加安全投入而忽视成本与收 益之间的效率问题,由此进一步增加了数字空间的军备竞赛风险。 尽管经济学、管理学和政治学领域的研究都对数字经济治理进行了探讨,但既有研究或是侧重促进数字经济的发展,或是聚焦维护相关领域的安全,较少有研究将发展和安全两个目标结合起来建立令人信服的理论分析框架。本文认为,数字经济治理的关键是要平衡好发展和安全的关系,因此对相关问题的研究也应在“统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事”的基础上,①从平衡发展和安全的视角出发,采取理论模型和案例分析相结合的研究方法,探索实现数字经济治理的最优路径。 三理论模型 张宇燕和冯维江构建了一个一般性的理论框架,②用于研究一国在资源约束的前提下发展和安全的投入产出关系,分析了权衡发展和安全目标后的最优安全水平。本文在建构理论模型时,借鉴了张宇燕和冯维江在《新时代国家安全学论纲》一文中的基本分析框架,同时考虑到数字经济发展产出的规模效应、数据本身具有开放性和共享性等数字经济的特殊性,调整了部分模型假设。基于该理论模型,本文依次分析了数字经济的基准情景、依附型合作、大国竞争和共享共治四种不同的情景,求解出在不同情景下国家统筹数字经济发展和安全的绩效,进而比较了不同情景下的全球总体福利水平。需要强调的是,本文讨论的四种典