固定收益点评：政银合作协议的角度，银行化债如何启动？

固定收益点评 银行化债如何启动？——政银合作协议的角度 证券研究报告|固定收益研究 2023年09月01日 银行化债如何启动？防范化解地方政府债务风险是今年工作的重点内容，7月的政治局会议提出”要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，金融机构介入进行置换或是今年债务化解的重要方式。与此同时，各地政府积极 与以银行为首的金融机构展开合作，纷纷签订战略合作协议，涉及意向性授信金额庞大。政银战略合作协议中的意向性授信金额投向何处？是否参与隐债置换？若参与，存在哪些障碍影响资金落地？本文将从政银战略合作协议的定义特点出发，探讨政银战略合作协议落地在政策、银行审批流程、项目数量方面所面临的障碍，并对2023年政银战略合作协议进行展望。 政银战略合作协议是指以银行为首的金融机构与政府及其工作部门签订的协议，给予政府意向性授信额度，意向性授信额度投向综合领域。根据银团内金融机构类型的不同，政银战略合作协议又可细分为“政银担”、“政银保担”、“政银 信”等多方合作模式，多类金融机构参与有利于丰富所能提供的金融服务。从投向领域来看，不同协议聚焦的领域不尽相同，但多数协议涵盖城投公司负责的业务范围，如基础设施建设、城市更新、文化旅游等，部分协议中明确提及将在存量债务置换领域展开合作。政银战略合作协议是框架性的合作协议，授予金额多为意向性授信额度，具体落地需根据项目内容等一事一议。 可从政银战略合作协议数量和签约金融机构数量均值看该地区金融资源丰富度，从市政府、区县政府和园区签约数量占比观察综合领域合作的力度。从省级层面 来看，2023年，江苏省、湖北省、山东省和广东省签订协议的数量已超50个，江苏省甚至达到了75个。签约金融机构数量均值方面，广东省、四川省、山西省、新疆和青海省的均值较高。市政府、区县政府和园区签约数量占比方面，贵州省、青海省、天津市、吉林省、黑龙江省、湖南省、辽宁省和上海市的占比在80%及以上。同时市政府签约占比代表了金融机构愿意在更大范围展开合作，在一定程度上代表了金融机构合作意愿的提升，贵州省、海南省、陕西省和青海省的市政府签约占比均在50%及以上。 政银战略合作协议的意向性授信金额转化率各异，或受政策、银行审批流程、项目数量等多方面影响，具体落地有三大障碍。政策要求“不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务”且“对承担地方 政府隐性债务的客户，银行保险机构也不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资”。并非所有的隐债都可以由金融机构参与化债，首先，金融机构在接续地方政府隐性债务前，应确保该笔债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内。其次，银行保险机构应在市场化原则下“承接债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行，短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务”。 特殊再融资债或重启发行，金融机构参与隐债置换意愿提升。特殊再融资债重启预期升温，将有力提升金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿。上一批特殊再融资债发行后，城投将获得的资金优先置换银行借款和非标融资，2020年末至 2021年发行特殊再融资债的27个省份中，有19个省份银行借款占比下降，银行参与特殊再融资债落地区域的隐债置换后，特殊再融资债的资金较快进入来置换银行贷款，因此，隐债置换项目风险降低，金融机构参与隐债置换的意愿提升。今年，市场预期特殊再融资债将在重债区域重启，这将提高金融机构参与可能落地区域隐债置换的意愿。 风险提示：框架协议落地不及预期、经济财政下行、数据统计误差。 作者 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 分析师赵增辉 执业证书编号：S0680522070005邮箱：zhaozenghui@gszq.com 相关研究 1、《固定收益专题：今年理财的新变化——债市机构行为之理财篇（2023）》2023-08-30 2、《固定收益专题：农商行：年初以来利率债配置主力——债市机构行为之银行篇（2023）》2023-08-283、《固定收益定期：资金趋紧，会是债市风险吗？》 2023-08-27 4、《固定收益定期：信贷的堵点与关注点—— 2023Q3信贷经理调研》2023-08-27 5、《固定收益定期：资金趋紧，杠杆下降——流动性和机构行为跟踪》2023-08-26 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 1.何为政银战略合作协议3 1.1政银战略合作协议3 1.218年以来各市政银战略合作协议概况6 2.政银战略合作协议落地三大障碍9 2.1隐债化解和新增信贷须符合国家政策9 2.2置换自下而上进行，是否落地须看上级批复12 2.3项目数量不足，实际运用金额或打折扣14 3.政银战略合作协议前景展望15 3.1特殊再融资债或重启发行，金融机构参与隐债置换意愿提升15 3.2长期化债需看地方税收，政银战略合作协议有望助力地方经济发展16 风险提示17 图表目录 图表1：政银战略合作协议定义4 图表2：政银战略合作协议中提及的授信额度为意向性授信额度4 图表3：部分战略合作协议明确提及在债务置换方面展开合作5 图表4：17贵安01143441.SH利差走势图（bp）5 图表5：政银战略合作协议期限结构6 图表6：政银战略合作协议意向性授信金额分布情况6 图表7：2023年各省的政银战略合作协议情况（个）7 图表8：2023年各省政银战略合作协议中市政府、区县政府和园区签约占比情况7 图表9：2018年至今政银战略合作协议签订总数超均值的市8 图表10：9家城投战略合作协议签订前后与签约金融机构授信金额的变化9 图表11：企业周转便利类金融工具类别10 图表12：金融机构参与置换隐债的政策要求10 图表13：不同行业最低资本金比例要求11 图表14：新增信贷的政策要求12 图表15：上报省级银行或总行完成审批13 图表16：济南市的“七个一”服务机制14 图表17：政府作为中介促进意向性授信额度落地14 图表18：2020年末至2021年特殊再融资债发行后，城投银行借款占比下降15 图表19：2018年至今潍坊市战略合作协议签订情况（个）16 图表20：财政收支不平衡17 图表21：2022年土地财政下行17 图表22：政银战略合作协议助力经济发展17 防范化解地方政府债务风险是今年工作的重点内容，7月的政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，金融机构介入进行置换或是今年债务化解的重要方式。与此同时，各地政府积极与以银行为首的金融机构展开合作，纷纷签订战略合作协议，涉及意向性授信金额庞大。政银战略合作协议中的意向性授信金额投向何处？是否参与隐债置换？若参与，存在哪些障碍影响资金落地？本文将从政银战略合作协议的定义特点出发，探讨政银战略合作协议落地在政策、银行审批流程、项目数量方面所面临的障碍，并对2023年政银战略合作协议进行展望。 1.何为政银战略合作协议 1.1政银战略合作协议 政银战略合作协议是指以银行为首的金融机构与政府及其工作部门签订的协议，给予政府意向性授信额度，意向性授信额度投向综合领域。签约主体方面，政银战略合作协议由银团与政府及其工作部门签订，城投公司、企业在战略合作协议框架下再与银行 签订合作协议或直接展开合作，实现政银合作推动银企合作，也有部分是城投直接与银团进行签约。根据银团内金融机构类型的不同，政银战略合作协议又可细分为“政银担”、“政银保担”、“政银信”等多方合作模式，多类金融机构参与有利于丰富所能提供的金融服务。从投向领域来看，不同协议聚焦的领域不尽相同，但多数协议涵盖城投公司负责的业务范围，如基础设施建设、城市更新、文化旅游等，部分协议中明确提及将在存量债务置换领域展开合作。 政银战略合作协议是框架性的合作协议，授予金额多为意向性授信额度，具体落地需根据项目内容等一事一议。战略合作协议又称框架协议、框架合同1，其法律本质是意向书，是正式合同成立前，就合同有关程序和实体性事项达成合意而签订的不赋予其合 同效力的文件，是一种表达初步意图的文件2。在有关政银战略合作协议的报道中，金额多和“意向性信用支持”、“意向性融资安排”、“意向性授信支持”等表述搭配，需注意，意向性授信金额不等于实际授信金额，授信金额也不等于实际落地金额。因此，政银战略合作协议多为代表银团与政府初步合作意向的文件，意向性授信金额是否能落实成授信金额，授信金额能否完全落地受到政策、项目数量、上级审批、实际融资需求等多重因素的影响。同时我们认为，当意向性授信金额转化为授信金额后，授信金额类似于资金池的概念，若隐债项目符合相关规定，该授信金额也可用于置换隐债，授信金额并非只能与申请该授信金额的某一具体项目绑定。 1李祥军：《框架合同在建筑业中的应用研究》，建筑经济，2014。. 2郭魏：《意向书的法律性质和效力》，人民司法，2015。 图表1：政银战略合作协议定义 资料来源：湖南省人民政府，国盛证券研究所 图表2：政银战略合作协议中提及的授信额度为意向性授信额度 省/市/园区合作金融结构相关表述 恒丰银行与重庆市政府签署共建西部金融中心战略合作协议。未来5年，恒丰银行将为重庆市重点项目和目标客户提供总额 重庆市恒丰银行 苏州市北京银行 四川省中国农业发展银行 国家开发银行河南省分行、中国农 郑州航空港经济 业发展银行河南省分行、中国进出 综合实验区 口银行河南省分行等24家银行 不少于1500亿元的意向性授信额度，全力支持重庆市经济社会高质量发展。 苏州市政府与北京银行签署全面战略合作协议。根据合作协议，未来�年，北京银行将向苏州地区提供人民币1000亿元 意向性授信支持，其中“专精特新”企业授信支持不低于500 亿元。 四川省政府与中国农业发展银行在成都签署战略合作协议。根据协议，“十三🖂”期间农发行将为我省提供5000亿元意向性授信额度。 未来5年各家银行意向对郑州航空港融资支持累计16300亿 元，其中，对航空港投资集团融资支持6650亿元。 南昌市 国家开发银行江西省分行、工商银未来�年9家金融机构预计为南昌市提供总规模7500亿元的行江西省分行、平安资产管理公司意向性融资支持；此外，25家银行与南昌市30家企业签订战 等9家金融结构略合作协议，预计授信总规模超过1100亿元。 资料来源：重庆市人民政府，苏州市人民政府，四川省人民政府，郑州航空港经济综合实验区官网，南昌市人民政府，国盛证券研究所 图表3：部分战略合作协议明确提及在债务置换方面展开合作 市/区/城投合作金融结构相关表述 中国农业发展银行邵阳市邵东市委副书记、代市长范志锋代表市政府与中国农业发展银行邵阳市 分行、中国工商银行邵阳分行、中国工商银行邵阳市分行等14家邵阳市级银行签订战略合作协 邵东市 市分行等14家邵阳市级议，签约金额达232.9亿元，其中，园区债券融资43.1亿元、债务置换 银行15.1亿元，项目贷款69.3亿元，实体企业贷款105.4亿元。 江苏武进经济发展集团有限公司 江苏银行常州分行 江苏银行常州分行与经发集团就隐性债务置换、经营性项目融资、流动 资金贷款和各债务融资工具签订战略合作协议。 根据协议，兴业银行南京分行三年内计划给予常州市在政府隐性债务置 常州市兴业银行南京分行 信阳市中国工商银行信阳分行 武清区农业银行天津分行 换、地方政府重大项目建设、辖区内各类型实体企业等三大方面的综合 融资支持总额不低于600亿元。 截至2020年12月末，27个已签约项目已获批14个，获批金额64.71 亿。已投放项目11个，投放金额12.97亿，项目投放进度为9.8%。包 括：固始县人民医院新建项目4.65亿、�岳抽水蓄能电站项目3.16亿、 光山县发展投资有限责任公司隐性债务置换业务1.48亿等。 根据协议，未来�年内，农业银行天津分行将意向性向武清区政府及辖区企业和项目提供300亿元信贷及非信服务的