2023年8月第一期《区域动态》撒哈拉以南非洲地区

目录 专题聚焦................................................................................................................2 第二届美非峰会进展：以《非洲增长与机遇法案》为例................................2 尼日利亚..............................................................................................................11 加纳......................................................................................................................11 肯尼亚..................................................................................................................12 南非......................................................................................................................12 专题聚焦 第二届美非峰会进展：以《非洲增长与机遇法案》为例 贸易与投资一直是美非交往的核心议题之一。为了应对新冠疫情对美非经贸的冲击，大力促进美非之间的贸易与投资成为拜登政府非洲政策的一大重要特点。本文将以第二届美非峰会中的经贸项目为例，呈现美国在非洲计划开展或正在推进的各类交易，重点分析美国和非洲对于双方经济关系的基石——《非洲增长与机遇法案》（African Growth and Opportunity，AGOA）的态度，以及在此过程中美国与其他国际势力的在非角逐。 一、以经贸合作为核心的第二届美非峰会 延续拜登政府的新非洲战略，美非峰会表现出美国重新接触非洲的强烈意愿。2022年7月，美国总统拜登正式宣布将于该年12月举办第二届美国——非洲领导人峰会（US-AfricaLeaders Summit,以下简称“美非峰会”）。在此后的三个月内，白宫陆续发布了《美国对撒哈拉以南非洲安全战略》（U.S. Strategy Toward Sub-Saharan Africa）和《美国国家安全战略》（National SecurityStrategy），为美非合作提供战略背书。《美国对撒哈拉以南非洲安全战略》指出非洲之于世界的重要性，显示出美国与非修好的决心，外界评论拜登政府展现出了与特朗普政府截然不同的态度。《美国国家安全战略》则将美非关系定位为互惠伙伴关系，并阐述非洲缘何具有重要的地缘政治作用。基于此，第二次美非峰会讨论的重点是商业参与、侨民关系和非洲文化软实力等。 此次峰会议题众多，涉及经贸、民主和人权、后新冠议题、全球卫生、粮食安全、和平与安全、气候危机和侨民关系，其中核心议题之一便是受到美国政府、非洲各国政府和私营部门广泛关注的贸易与投资。2020年，美国对非出口总量比2019年下降了14%；非洲对美出口总量比2019年下降了8.6%。考虑到新冠疫情为美非经贸带来的冲击，大力促进美非之间的贸易与投资成为拜登非洲政策的重点之一。《美国国家安全战略》解释了美国重视美非贸易的原因，“非洲比以往任何时候都更年轻、更多元、更有素质、更紧密相连……非洲大陆蓬勃发展的人口、重要的自然资源和充满活力的创业环境以及非洲大陆自由贸易区，具有推动世界经济转型发展的潜力”，并强调“美国是非洲大陆最大的双边发展援助捐助国，我们将继续鼓励美国公司提高对非投资，利用各类发展部门和机构，增加对非投资，发展美非伙伴关系”。 在第二届美非峰会结束后，白宫发布了承诺开展的13个主要项目概况，体现出美国政府、美国对外发展援助机构，以及美国私营部门对非经贸合作的强烈参与意愿。 来源：美国白宫官网 2023年6月，白宫对外发布了美非峰会半年以来的进度报告，并公布会后美非交易金额从157亿美元增长至162亿美元。除了没有明确提及Yeleen美妆、金融公司Visa、美国NBA相关项目，上述表格内的大多数倡议和计划都有一定程度的进展。但需要注意的是，由于第二届美非峰会仅过去不足一年，大量合作与协议仍处于磋商阶段，相关数据也主要来源于美国白宫的披露，非洲国家对上述项目的总体报道较少，目前很难对第二届美非峰会的项目进展或影响盖棺定论。 二、美非各方态度：《非洲增长与机遇法案》的未来 在众多美非合作倡议和项目中，目前备受广大非洲国家持续关注的议项是《非洲增长与机遇法案》的未来。该法案素来被称为“美国与撒哈拉以南非洲经济关系的基石”，其实施以来，为在反腐、人权和经济方面符合美国条件的非洲国家提供了7000多种产品免税输美的优惠待遇。《非洲增长与机遇法案》即将于2025年到期，众多非洲国家关心该法案是否继续实行延期，以及本国是否还能从此法案中受益。 2023年《非洲增长与机遇法案》的年度审查如期而至，在7月7日审核材料递交截止日期结束后，恰逢第15届美非商业峰会于7月中旬在博茨瓦纳首都哈博罗举行。会上，非洲领导人、企业高管和其他多数与会者在探讨促进美非贸易和经济发展的战略时，强烈呼吁美国延长即将于2025年到期的《非洲增长与机遇法案》。在该项法案的规则下，符合条件的非洲国家能够免关税出口规定产品至美国，其中非洲国家的纺织业和服装业受益最为显著。以肯尼亚为例，在该法案的实施下，肯尼亚成为向美国出口纺织品和服装产品的第二大出口国，其2022年的月出口收入为45亿先令（3000多万美元）。 然而，并非所有非洲国家都能从该法案中受益。截至2022年，只有36个非洲国家享有《非洲增长与机遇法案》的优惠资格，而曾经符合优惠条件的国家也可能因为与美国的双边关系恶化而失去优惠资格。前南非驻世界贸易组织大使法扎尔·伊斯梅尔（Faizel Ismail）曾观察到，虽然非洲国家能够借该法案吸引外资并扩大服装和纺织品的出口，但是实际上只有肯尼亚、莱索托和毛里求斯等少数国家能够充分利用优惠计划，扩大国内就业。另一方面，根据《非洲增长与机遇法案》的资格审查，部分国家因为政治原因而失去优惠资格或受到资格审查，其中尤以埃塞俄比亚和南非为代表。据悉，2021年5月，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）宣布对埃塞俄比亚实施签证限制。同年8月，美国财政部开始制裁“侵犯人权和有腐败现象”的高级军官。2022年年初，美国贸易代表办公室将埃塞俄比亚从《非洲增长与机遇法案》中除名，此举给因内战、疫情和高通胀并行的埃塞俄比亚造成了巨大的经济压力，大量资本也因该国局势动荡撤资，该国的纺织服装业也因之受到严重打击。此外，南非目前因涉嫌向俄罗斯出售武器而受到资格审查。南非通过该法案与美国每年的贸易额达到27亿美元。但由于美国驻南非大使鲁本·布里吉蒂（Reuben Brigety）今年5月宣称南非与俄罗斯存在武器交易，美国国务院启动了对南非《非洲增长和机遇法案》优惠资格的审查。虽然南非于7月派代表赴美就该事件谈判，但目前局势尚不明朗。 总体而言，非洲政要和学者对于《非洲增长与机遇法案》的态度主要有两种。一方面，部分非洲领导人考虑到美国对本国产品的免税进口优惠及由此为国内带来的收入和就业，大力呼吁尽快延期法案，并且促进更多国家从中受益。博茨瓦纳总统莫科维奇•马西西（Mokgweetsi Masisi）在7月的美非商业峰会上表示，“我们真诚地希望美国政府能够延续将于2025年到期的《非洲增长与机遇法案》，这与美非峰会的精神一致。”会上，非洲代表们还呼吁简化法案的规则和程序，莱索托贸易部长莫赫蒂•谢利勒（Mokhethi Shelile）则对此补充到，不建议对法案进行全面修改，因为可能会拖延法案的延长及更新议程。另一方面，综合考虑非洲国家的实际收益和非洲经济的长远发展，部分非洲人士也建议对该法案祛魅。南非林波波大学学者马胡拉·B.拉帕尼奈（Makhura B. Rapanyane）在《非洲商业经济研究》上发文指出，该法案在核心议题上进展较少，撒哈拉以南非洲国家并未从中获得足够的经济支持。此外，肯尼亚政论家马丁·安达提（Martin Andati）也认为，《非洲增长与机遇法案》已经不如克林顿总统执政时那样有效，而且现今非洲大陆已经发展出了非洲大陆自由贸易区（African ContinentalFree Trade Area，AFCFTA）。 目前，美国在该问题上态度模糊。在2022年美非峰会的《非洲增长与机遇法案》贸易部长级会议上，面对众多非洲国家的询问，美国贸易代表凯瑟琳·泰（Katherine Tai）并没有给出明确回复，只是强调需要创造性思考美非贸易和投资的核心问题，形成推动非洲大陆经 济 一 体 化 和 投 资 思 路 。据 美 国 智 库 战 略 与 国 际 研 究 中 心 （Center for Strategic andInternational Studies，CSIS）分析，美国对于该法案的未来可能有三种选择：其一，续签并更新该法案；其二，不续签并且不给出替代方案；其三，不续签并构建美非经济合作新倡议。在今年7月份的美非商业峰会上，美国没有对此给出明确回复。总之，目前拜登政府对即将到期的《非洲增长与机遇法案》态度尚不明朗。 三、美国与其他国际势力的在非角逐 2022年，美国于8年之后重启美非峰会与非洲共建伙伴关系，其对非战略布局在2022年10月发布的《美国国家安全战略》早已有较为清晰的论述。美国将非洲视为与其他国际势力竞争的角逐场，而中国和俄罗斯则被美国视为主要竞争对手。在该报告的第三章“全球优先事项”中，美国专门论述了中国和俄罗斯对美国的威胁，并明确表示“中华人民共和国和俄罗斯日益结盟，但这两国带来的挑战及其影响截然不同。我们将优先与中国展开持久竞争，同时约束俄罗斯”。 美国应对中国的战略分为三部分，第一部分为加大建设国内基础能力，第二部分为加强美国与盟友及伙伴的合作，致力于共同目标与事业；第三部分为负责任地与中国竞争以捍卫美国利益，构建美国对于未来的愿景。显而易见，美国在非洲的布局贯彻了第二部分，即通过拉拢盟友和伙伴削弱中国在非洲的影响力，尤其是经贸方面的影响力。例如，在美非峰会六个月以来的进展报告中，美国进出口银行向安哥拉提供了10亿美元的融资，而该计划早在2022年七国集团峰会召开时便已启动。拜登在会上宣称，七国集团的基础设施建设计划比中国的丝绸之路更为透明。 文中在谈及如何应对俄罗斯的影响力时，着重强调了美国将同北约及其他盟友一起削弱俄罗斯在俄乌冲突中的能力，而这一点，美方在美非峰会上也多次向与会非洲国家提及。在2023年6月美非峰会项目进展发布会上，国家安全委员会非洲事务高级主任贾德·德弗蒙特（Judd Devermont）直言，为了削弱俄罗斯在俄乌冲突中的能力，美国政府呼吁各国不要支持俄罗斯。面对南非的“前车之鉴”，非洲国家在对俄态度上受到的压力可见一斑。 四、小结 从第二届美非峰会中的经贸项目来看，美国政府、各类援助机构以及私营部门深度参与对非投资与贸易，具体的项目进展仍需长期追踪。而关于非洲国家在峰会中的核心关切——《非洲增长与机遇法案》的去留，目前来看，该法案的未来走向尚不明朗。当前，在美国重新入局非洲经济的背景下，中俄两国也面临着来自世界第一大经济体的竞争压力。当美国层出不穷地推出各类倡议、网络和协定时，中国继续稳步推进受到非洲国家广泛关注的中非合 作论坛、丝绸之路、金砖国家等合作机制，俄罗斯也于2023年7月底召开俄非峰会。未来大国在非洲的角逐风云变化，值得长期关注。 资料来源 1.Atlantic co