绘制国际5G标准格局及其如何影响美国的战略和政策

信息技术与创新基金会 | 2021年11月绘制国际5G标准格局及其如何影响美国的战略和政策亚历山德拉•布鲁尔和道格刹车|2021年11月5G技术的标准制定机构似乎运作良好，但美国政策制定者有理由对中国操纵该系统的野心持谨慎态度。他们应该保持警惕，并为美国公司的参与提供财政支持。关键的外卖▪美国和美国无线行业的公司长期以来一直受益于全球标准，这些标准来自公平的、行业主导的流程，奖励最佳技术。▪按照这一传统，3GPP是5G规范开发背后的主要力量，在设计时考虑到了透明度、共识和公平性。分析和轶事都表明其治理机制总体上运作良好。▪但是，情况可能并非总是如此。中国加大了对不公平标准流程的使用力度，并旨在主导未来的行业，部分是通过其官方的中国标准2035计划。▪为了保护标准制定机构的完整性，美国的政策制定者和盟国应该分析其治理模式，非正式地观察审议，并支持善治机制。▪美国政府应确保美国公司参与国际标准机构没有任何障碍。▪国会应该改变研究和实验税收抵免，允许公司将其支出纳入全球标准制定活动。▪明确的政府协调或确定战略标准优先事项可能会锁定次优标准，加速不公平的策略，并使本应是全球性的标准巴尔干化。 信息技术与创新基金会 | 2021年11月页面的页面1摘要本文探讨了全球5G和无线创新在标准制定组织中的领导地位，分析了已申报的专利、标准提交的数量以及国际标准制定机构（特别是国际电信联盟（ITU）和第三代合作伙伴计划（3GPP））的活动和领导地位。美国决策者似乎对中国行为者在标准制定组织中可能出现的不公平战略游戏持谨慎态度，这是有充分理由的。整个无线生态系统中的美国和美国技术公司都受益于多年来的全球技术标准，这些标准以公平、行业主导的流程为基础，奖励最佳技术。中国的政策旨在主导未来的行业，部分是通过其中国标准2035进程，但不一定通过公平的过程.1了解中国标准制定活动的范围和规模将有助于告知政策制定者何时、何地以及如何分配资源，以确保有效的标准制定和美国在高科技创新方面的持续领导地位。3GPP 是 5G 规范开发背后的主要驱动力，在设计时考虑了透明度、共识和公平性。分析和轶事都表明其治理机制总体上运作良好。冲突很少见，代表性不会明显扭曲，结果大多看起来是公平的。然而，这并不意味着情况总是如此，也不意味着其他制定标准的机构，特别是较小的机构或结构较弱的机构，可能不会受到损害。分析标准制定组织的治理模式、非正式观察以及对跨标准制定机构的良好治理机制的支持——最好是与志同道合的盟友合作——都将是有益的政策行动。此外，联邦政府应为行业技术标准工作提供财政支持。然而，明确的政府协调或确定战略标准优先事项可能会锁定次优标准，加速不公平的策略，并使本应全球化的标准巴尔干化。狭隘地关注标准机构本身将错失促进未来的丰富机会美国标准领导地位。美国在技术创新方面的持续竞争力需要一套连贯的政策来支持STEM（科学，技术，工程和数学）人才库和先进的研发（R&D）。政策制定者应该寻求支持创新之路的开始，而不是关注标准制定机构的旅程的接近尾声。支持标准制定活动固然重要，但为了保持真正的竞争力，政策制定者必须帮助开展活动，使企业能够在公平的标准机构中发挥领导作用。 信息技术与创新基金会 | 2021年11月页面的页面2内容摘要1介绍3为什么标准物质4如何创建标准是5吗评价标准指标8专利和特许权使用费8领导角色9贡献16如果指标没有显示恐慌的理由，为什么要担心？ .........................................................................................17中国其他的机会影响18“一带一路”倡议——谅解备忘录 18外部或替代组织18全球市场竞争19国家战略19为美国政府政策建议20结论22尾注24 信息技术与创新基金会 | 2021年11月页面的页面3介绍通信运营商、各种设备供应商、芯片组供应商，甚至在某种程度上，民族国家都在争夺电信技术和市场的未来。无线技术发展的一个关键领域是标准制定组织，利益相关者在这里开会就新通信工具的技术规范达成一致。近年来，政策制定者对无线标准机构越来越感兴趣，这是可以理解的。随着我们经济和社会的日益数字化，无线网络为许多新兴技术提供了结缔组织。这些标准机构的产出对经济竞争力和地缘政治问题越来越重要。高效能的标准制定组织对于将研发成功转化为蓬勃发展、创新的无线生态系统至关重要。美国决策者当然不是唯一对这些机构感兴趣的人。中国，特别是通过其政府支持的“国家冠军”华为，已经齐心协力增加其在无线标准制定组织中的存在。关于中国在标准制定活动中“占据主导地位”的说法越来越令人震惊：正如参议员马克·华纳（Mark Warner D-VA）所说，人们担心的是“中国正在为未来设定标准”。2 一些人指出，担任领导职务的中国公民和中国公司代表越来越多，中国公司的技术贡献也越来越多。另一个令人震惊的指控是中国代表的协调投票，即一个群体投票作为中国政府首选结果的障碍（理解不顺从政府的偏好将导致惩罚），而不是具有最强技术价值的结果。美国政府和私营部门的美国领导人应该监督国际标准机构，并努力确保程序符合基本的善治实践。本文研究了无线标准制定过程的更广泛背景，并分析了领导力、贡献和专利的当前指标，以帮助评估可能破坏标准制定过程的不公平游戏风险。它认为，有证据表明，没有理由大幅改变政府对标准制定组织的政策。呼吁加强政府在标准组织中的存在或协调标准制定优先事项不太可能提高美国在无线创新方面的领导地位。相反，这些努力可能会鼓励中国参与者采取进一步的不公平策略，或者从全球标准制定组织转向推广仅限中国的标准机构。然而，这并不意味着标准制定机构将继续以促进创新的公平方式运作。中国的政策不是为了超越其他国家，同时与以法治、国际专业化和比较优势为基础的国际秩序相适应。相反，中国政府的目标是主导未来的行业，并且似乎愿意为此颠覆各种规则和规范。美国政府和私营部门的美国领导人应该监督国际标准机构，并努力确保程序符合基本的善治实践。主要的无线标准机构3GPP在基于共识的基础上运行良好。 信息技术与创新基金会 | 2021年11月页面的页面4其中最好的技术和技术标准可能会上升到顶峰的方法。然而，这并不能保证透明度和公平性将继续在那里或治理机制较弱的其他机构继续下去。支持美国在未来技术创新（无线或其他）方面的竞争力的最佳时机是在技术贡献达到全球标准阶段之前很久。它将从进行研发的实验室开始，在那里诞生了标准的想法和建议。无线技术、创新和政策方面不断上升的人才库中的明显差异是美国未来在标准制定机构中的代表权的警告信号。保持全球竞争力的努力应主要集中在创新的前端——奖励研发和国内商业化和部署，并鼓励下一代技术人才。美国应该支持标准制定组织的善治，最好是与志同道合的国家合作。利用现有的全球标准制定生态系统，美国可以帮助确保创新和优化推动全球电信市场的未来。但政策制定者必须关注长期战略，以确保电信市场保持活力和竞争力。为什么标准物质标准在未来电信中起着至关重要的作用，从硬件基础设施到在组件上运行的软件。重要的是，国际公认的标准允许互操作性。标准不是封闭的系统，其中只有某些设备在美国工作，而其他地区（如欧洲）需要不同的设备，或者设备只能与同一制造商的组件和软件进行交互和通信，标准有助于确保一系列设备和设备可以在共享系统中运行。本质上与全球标准相反的是国家标准，导致一些人称之为“加拉帕戈斯岛综合症”，该术语解释了日本选择仅限日本的技术标准如何导致日本的创新，但最终对曾经是日本最具活力的行业造成重大损害3。相比之下，全球互操作性允许公司在全球范围内销售其产品，这反过来意味着更大的规模经济，更低的技术开发和生产成本，降低客户定价以及增加创新。如果没有共同的标准，这些正外部性就会降低，导致创新速度变慢，价格会上涨。无线通信行业的独特之处在于，互操作性是成功系统的先决条件 - 整个网络中的各种组件必须能够协同工作以提供完整的服务，尤其是在不同公司的专业化情况下。前几代无线技术面临着并行和竞争性的标准。例如，2G和3G的发展在美国和欧洲之间出现了分歧，因为CDMA网络（由高通公司开发的码分多址）部署在美国，而欧洲需要使用GSM网络（由爱立信开发的全球移动通信系统）来支持自己的生产商。 中国还推广了自己的3G标准TD-SCDMA（时分同步码分多址），使无线市场的全球化进一步复杂化5。 信息技术与创新基金会 | 2021年11月页面的页面55G创新（以及之后的6G）的领导者将有助于确定无线连接的未来，包括物联网和自动驾驶。电信提供商正在不断创新、增强和升级其现有网络，以支持下一代技术。创新与标准制定相结合，有助于确保全球市场的互操作性。随着全球化和5G的发展，标准趋向于主要推广一套标准。虽然融合有助于解决与两分化电信市场相关的风险，但它带来了一系列新的交叉问题，主要是直接的安全风险（如果美国的主要地缘政治竞争对手之一控制全球信息设备）和长期经济安全风险（5G作为一系列新兴技术的结缔组织，这些技术将对生产力和经济增长越来越重要）。标准是美国和中国之间更广泛的地缘政治竞争中的一个关键接触点。本报告进一步概述了中国和中国附属成员在标准机构中日益增强的领导作用所带来的风险，这些风险可能使中国或中国公司对标准制定小组的议程产生不当影响6。即使是政府对部署在国外市场的电信公司的间接控制也存在重大的安全风险。不受限制的中国电信扩张所带来的风险对政策和电信界来说并不陌生。大约十年前，美国众议院情报常设特别委员会发布了一份报告，发现“华为的企业历史表明与[中国]军方有联系”，并声称“中兴通讯并没有减轻委员会对中国国有企业控制中兴通讯商业决策和运营的担忧。7 即使是政府对部署在国外市场的电信公司的间接控制，也存在重大的安全风险。当政府制定一系列国家安全法律，降低私营公司保持独立于政府的能力的可能性时，这种风险会进一步加剧8。确保电信设备的安全和优化是标准制定机构的关键作用之一，因此，标准制定机构内部的影响可以在整个无线领域产生回响。那么影响力是如何确定的呢？是靠领导职位吗？获得的专利或特许权使用费数量？提交或批准的贡献？正如本文所探讨的那样，这些指标中的大多数并不代表明确的领导者，也没有正确表明公司（或其相关国家）在标准制定活动中可能具有的影响程度。虽然这些指标可能代表了值得进一步探索的线索，但其他指标应该是确定市场驱动的标准制定中是否存在权力分配不均的第一个来源。政策制定者和行业必须超越标准制定领域。如何创建标准标准是在从地方一级到国际舞台的一系列机构制定的。建议对电信有影响的标准的主要国际和区域机构包括以下组织： 信息技术与创新基金会 | 2021年11月页面的页面63 gpp(PCG)电联国际▪国际电信联盟(ITU) 9▪第三代合作伙伴计划(3 gpp) 10▪国际标准组织(ISO) 11▪国际电工委员会(IEC) 12地区/国家▪欧洲电信标准协会 （ETSI） — 总部位于法国13▪电信行业解决方案联盟 （ATIS） — 总部位于美国14▪中国通信标准化协会（CCSA）—总部设在中国15▪美国国家标准协会 （ANSI） — 总部位于美国16▪中国国家标准化管理委员会 （SAC） — 总部设在中国17本文主要关注国际电联和3GPP。它不探讨ISO、IEC的标准制定活动，也不探讨国家或地区层面（例如，在中国、美国或欧盟内部）发生的标准制定活动，所有这些都会影响更广泛的电信标准制定辩论。但是，对选定的区域机构进行了简要报道，以提供背景信息。国际电联和3GPP之间的关系是一种合作和支持的关系，3GPP在设计无线规范方面承担了大部分繁重的工作。这两个团体拥有共同的成员基础，并通过持续的反馈循环相互影响。例如，国际电联代表可以参加3GPP的总体协调机构18。为了了解在发展无线创新方面的国际领导地位，3GPP是更重要的机构。市场参与者更多地参与制定3GPP内的技术规范，而国际电联在规范方面的工作通常处于更高层次和更抽象的水平。在5G方面，国际电联