信息技术与创新基金会| 2021 年 11 月绘制国际 5G 标准格局及其对美国战略和政策的影响亚历山德拉布鲁尔和道格刹车|2021 年 11 月5G 技术的标准制定机构似乎运作良好，但美国政策制定者有理由担心中国操纵该系统的野心。他们应该保持警惕，并为美国公司参与提供资金支持。关键要点▪长期以来，美国和无线行业的美国公司一直受益于全球标准，这些标准源自公平的、行业主导的流程，奖励最佳技术。▪按照这一传统，3GPP 是 5G 规范发展背后的主要力量，其设计考虑了透明度、共识和公平。分析和轶事都表明其治理机制总体运作良好。▪然而，情况可能并非总是如此。中国加大了对不公平标准流程的使用力度，旨在主导未来的行业，部分通过其官方的中国标准 2035 计划。▪为了保护标准制定机构的完整性，美国政策制定者和盟友应分析其治理模式，非正式地观察审议，并支持良好的治理机制。▪美国政府应确保美国公司参与国际标准机构没有障碍。▪国会应该改变研究和实验税收抵免，以允许公司将其支出包括在全球标准制定活动中。▪明确的政府协调或战略标准优先事项的确定可能会锁定次优标准，加速不公平的策略，并使本应是全球性的标准分崩离析。 信息技术与创新基金会| 2021 年 11 月页页1抽象的本文探讨了全球 5G 和无线创新在标准制定组织中的领导地位，分析了已申报专利、标准提交的数量以及国际标准制定机构的活动和领导地位，特别是国际电信联盟 (ITU) 和第三代合作伙伴项目 ( 3GPP）。美国政策制定者似乎对中国行为者在标准制定组织中进行不公平战略游戏的可能性持谨慎态度，这是有充分理由的。多年来，美国和整个无线生态系统中的美国技术公司都受益于基于公平、行业主导的流程奖励最佳技术的全球技术标准。中国的政策旨在主导未来的行业，部分通过其中国标准 2035 流程，但不一定通过公平流程。1 了解中国标准制定活动的范围和规模将有助于决策者了解何时、何地、以及如何分配资源以确保有效的标准制定和美国在高科技创新方面的持续领先地位。3GPP 是 5G 规范发展背后的主要推动力，其设计考虑了透明度、共识和公平性。分析和轶事都表明其治理机制总体运作良好。冲突很少见，代表性不会出现严重偏差，结果大多看起来是公平的。然而，这并不意味着情况总是如此，或者其他标准制定机构，尤其是较小的机构或结构较弱的机构，可能不会受到损害。对标准制定组织治理模式的分析、非正式观察以及对跨标准制定机构的良好治理机制的支持——最好与志同道合的盟友合作——都将是有益的政策行动。此外，联邦政府应为行业技术标准工作提供财政支持。然而，明确的政府协调或战略标准优先事项的确定可能会锁定次优标准，加速不公平的策略，并使应该是全球性的标准分崩离析。对标准机构本身的狭隘关注将错失促进未来发展的丰富机会美国标准领先。美国在技术创新方面的持续竞争力需要一套连贯的政策来支持 STEM（科学、技术、工程和数学）人才库和先进的研发 (R&D)。政策制定者应着眼于支持创新之路的开始，而不是在标准制定机构中关注旅程的接近尾声。支持标准制定活动很重要，但为了保持真正的竞争力，政策制定者必须帮助开展活动，使公司能够在公平的标准机构中发挥领导作用。 信息技术与创新基金会| 2021 年 11 月页页2内容摘要 1介绍 3为什么标准很重要 4标准是如何创建的 5评估与标准相关的指标 8专利和特许权使用费 8领导角色 9贡献 16如果指标没有显示出恐慌的原因，为什么要担心？ 17中国的其他影响力机会 18“一带一路”倡议——谅解备忘录 18外部或替代组织 18全球市场竞争 19国家战略 19对美国政府的政策建议 20结论 22尾注 24 信息技术与创新基金会| 2021 年 11 月页页3介绍通信运营商、各种设备供应商、芯片组供应商，甚至在某种程度上，民族国家都在努力塑造电信技术和市场的未来。无线技术发展的一个关键场所是标准制定组织，利益相关者在那里开会就新通信工具的技术规范达成一致。近年来，政策制定者对无线标准机构越来越感兴趣，这是可以理解的。随着我们的经济和社会日益数字化，无线网络为许多新兴技术提供了结缔组织。这些标准机构的产出对经济竞争力和地缘政治问题越来越重要。高效的标准制定组织对于将研发成功转化为蓬勃发展的创新无线生态系统至关重要。美国决策者当然不是唯一对这些机构感兴趣的人。中国，特别是通过其政府支持的“国家冠军”华为，共同努力增加其在无线标准制定组织中的影响力。中国在标准制定活动中“主导”的说法越来越令人担忧：正如参议员马克·华纳 (D-VA) 所说，人们担心“中国正在为未来制定标准。”2 有人指出日益增长的担任领导职务的中国公民和中国公司代表的数量，以及越来越多来自中国公司的技术贡献。另一个令人担忧的指控是中国代表的协调投票，即一个团体投票作为一个中国政府偏好的结果（理解不符合政府偏好将导致惩罚）而不是具有最强技术优势的结果.美国政府和私营部门的领导人应监督国际标准机构并努力确保流程符合基本的良好治理实践。本文考察了无线标准制定过程的更广泛背景，并提供了对领导力、贡献和专利的当前指标的分析，以帮助评估可能破坏标准制定过程的不公平游戏技巧的风险。它认为，证据表明没有理由大幅改变政府对标准制定组织的政策。要求在标准组织中加强政府存在或协调标准制定优先事项不太可能提高美国在无线创新方面的领导地位。相反，这样的努力可能会鼓励中国参与者采取进一步的不公平策略，或者让全球标准制定组织转向促进只有中国的标准机构。然而，这并不意味着标准制定机构将继续以促进创新的公平方式运作。中国的政策并不旨在在符合以法治、国际专业化和比较优势为基础的国际秩序的同时超越他人。相反，中国政府旨在主导未来的行业，并且似乎愿意为此颠覆各种规则和规范。美国政府和私营部门的领导人应监督国际标准机构并努力确保流程符合基本的良好治理实践。主要的无线标准机构 - 3GPP - 在遵循基于共识的 信息技术与创新基金会| 2021 年 11 月页页4其中最好的技术和技术标准可能会上升到顶端。但是，这并不能保证在那里或在治理机制较弱的其他机构中继续保持透明度和公平性。支持美国在未来技术创新、无线或其他方面的竞争力的最佳时机，是在技术贡献达到全球标准阶段之前很久。它将从进行研发的实验室开始，在那里产生标准的想法和建议。不断增长的无线技术、创新和政策人才库的显着差异是美国未来在标准制定机构中的代表权的警告信号。保持全球竞争力的努力应主要集中在创新的前端——奖励研发和国内商业化和部署，鼓励下一代技术人才。美国应该支持标准制定组织的良好治理，最好是与志同道合的国家合作。利用现有的全球标准制定生态系统，美国可以帮助确保创新和优化推动全球电信市场的未来发展。但政策制定者必须专注于一项长期战略，以确保电信市场保持活力和竞争力。为什么标准很重要标准在电信的未来发挥着至关重要的作用，从硬件基础设施到运行在组件之上的软件。重要的是，国际公认的标准允许互操作性。不同于封闭系统中只有某些设备在美国工作，而其他地区（如欧洲）需要不同的设备，或者设备只能与来自同一制造商的组件和软件进行交互和通信，标准有助于确保范围的设备和设备可以在共享系统中运行。从本质上讲，与全球标准相反的是国家标准，导致了一些人所说的“加拉帕戈斯岛综合症”，这个词解释了日本选择仅限日本的技术标准如何导致日本的创新，但最终对一个行业造成了重大损害。曾经是日本最具活力的地方之一。 3相比之下，全球互操作性允许公司在全球范围内销售其产品，这反过来意味着更大的规模经济、更低的技术开发和生产成本、降低客户定价以及增加创新。如果没有共同的标准，这些积极的外部性就会减少，从而导致创新速度减慢和价格上涨。无线通信行业的独特之处在于，互操作性是成功系统的先决条件——整个网络中的各种组件必须能够协同工作以提供完整的服务，尤其是现在不同公司的专业化。前几代无线技术面临着并发和相互竞争的标准。例如，2G 和 3G 的演进在美国和欧洲之间出现了分裂，因为美国部署了 CDMA 网络（由高通公司开发的码分多址），而欧洲则需要使用 GSM 网络（全球移动通信系统，由爱立信开发）以支持自己的生产商。4 在此期间，中国还推广了自己的 3G 标准 TD-SCDMA（时分同步码分多址），进一步加剧了无线市场的全球化。 5 信息技术与创新基金会| 2021 年 11 月页页55G 创新（以及之后的 6G）的领导者将有助于确定无线连接的未来，包括物联网和自动驾驶。电信提供商不断创新、增强和升级其现有网络，以支持下一代技术。创新与标准制定相结合，有助于确保全球市场的互操作性。随着全球化和 5G 的演进，标准趋向于主要推广一套标准。虽然融合有助于解决与分叉的电信市场相关的风险，但它产生了一系列新的交叉问题，主要是直接的安全风险（如果美国的主要地缘政治对手控制全球信息设备）和长期术语经济安全风险（5G 作为一系列新兴技术的结缔组织，对生产力和经济增长越来越重要）。在美国和中国之间更广泛的地缘政治竞争中，标准是一个关键接触点。本报告进一步概述了与中国和中国附属成员在标准机构中日益增长的领导作用相关的风险，这可能会使中国或中国公司对标准制定团体的议程施加不当影响。 6即使是政府对部署在国外市场的电信公司的间接控制也代表着重大的安全风险。与不受限制的中国电信扩张相关的风险对政策和电信界来说并不陌生。大约十年前，美国众议院情报常设特别委员会发布了一份报告，认为“华为的企业历史表明与 [中国] 军方有联系”，并声称“中兴通讯并未减轻委员会对中国政府控制的担忧”。 - 拥有企业参与中兴通讯的业务决策和运营。”7 即使是政府对部署在国外市场的电信公司的间接控制也存在重大安全风险。如果政府制定了一系列国家安全法来降低私营公司保持独立于政府的能力的可能性，则这种风险会进一步加剧。 8确保电信设备的安全和优化是标准制定机构的关键作用之一，因此，标准制定机构内部的影响可以在整个无线领域产生影响。那么影响力是如何确定的呢？是靠领导职位吗？收到的专利或版税数量？提交或批准的贡献？正如本文所探讨的，这些指标中的大多数都没有明确的领导者，也没有正确表明公司（或其相关国家）在标准制定活动中可能具有的影响程度。虽然这些指标可能代表值得进一步探索的线索，但其他指标应该是确定市场驱动的标准制定中是否存在权力分配不均的第一个来源。政策制定者和行业必须超越标准制定领域。标准是如何制定的标准是在一系列机构中制定的，从地方层面到国际舞台。推荐对电信有影响的标准的主要国际和区域机构包括以下组织： 信息技术与创新基金会| 2021 年 11 月页页63GPP(PCG)国际电联国际的▪国际电信联盟 (ITU)9▪第三代合作伙伴计划 (3GPP)10▪国际标准化组织 (ISO)11▪国际电工委员会 (IEC)12区域/国家▪欧洲电信标准协会 (ETSI)——总部位于法国13▪电信行业解决方案联盟 (ATIS)——总部位于美国14▪中国通信标准化协会（CCSA）——总部设在中国15▪美国国家标准协会 (ANSI)——总部设在美国16▪中国标准化管理委员会（SAC）——总部设在中国17本文主要关注 ITU 和 3GPP。它不探讨 ISO、IEC 的标准制定活动，或发生在国家或地区层面（例如，在中国、美国或欧盟内部）的标准制定活动，所有这些都会影响更广泛的电信标准制定辩论。但是，提供了对选定区域机构的简要介绍以提供背景信息。ITU 和 3GPP 之间的关系是一种协作和支持，3GPP 在设计无线规范方面承担了大部分繁重工作。这两个群体共享一个共同的成员基础，并通过持续的反馈循环相互影响。例如，国际电联代表可以参与 3GPP 的总体协调机构。 18为了了解在发展无线创新方面的国际领导地位，3GPP 是更重要的机构。市场参与者更多地参与制定 3GPP 内的技术规范，而 ITU 在规范方面的工作通常处于更高级别和更抽象的阶段。谈到 5G，国际电联会接收和评估提交的文件，以符合其对 2020 年国际移动电信 (IMT-2020) 标准的高级别性能预期——大