Working Paper No. 202215 Dec. 20, 2022 本文已发表于《东北亚学刊》2022年第6期 任琳 张尊月：renlin@cass.org.cn 亚太地区的制度复杂性分析 【摘要】大国博弈与竞争加剧了各国的国际制度选择和制度塑造行为，全球治理体系进入瓦解重塑期。世界经济重心由西向东转移至亚太地区后，该地区亦成为大国制度角逐的新的竞技场。围绕全球治理制度的博弈聚焦到亚太重点地区，而在该地区制度博弈形成的制度复杂性及其影响也将在不同程度上外溢至国际层面，塑造出更大范围更广领域更深程度的制度复杂性现象。因此，针对该地区在新形势下面临的制度复杂性现象进行深入分析变得尤为必要。本文重点关注参与塑造亚太地区制度复杂性的四类行为体（霸权国、崛起国、区域内国家联盟、及霸权国盟友），从各行为体的制度选择、制度建设及综合作用导致的地区制度复杂性现象等角度予以分析，意在为我参与和塑造区域治理，乃至重塑全球治理体系提供必要参考。 【关键词】制度复杂性、“小圈子外交”、中美关系、区域治理、全球治理 2 近年来，大国博弈焦点逐渐从全球多边机制转移到区域多边及诸边机制。作为世界经济新重心的亚太地区成为“兵家必争之地”。制度复杂性现象愈发成为区域治理中不容忽视的重要特征之一。既有研究普遍认为，制度复杂性主要来源于两方面。一是对全球或区域范围内主导权的竞争。在当前大国博弈背景下，包括对区域话语主导权的争夺，也包括对重塑区域乃至全球秩序主导权的争夺。二是为满足日益出现的全球性、区域性非传统安全问题及新兴问题加以专门治理的需要。本文认为，大国间制度竞争与制衡、区域内国家抱团取暖和联盟异化等都是当下全球治理制度复杂性的重要成因。 制度复杂性（regime complex）指的是制度之间不同关系集合构成的一种现象，强调的是要将制度放在整个体系中去看待和分析，不能忽略制度间的内容联系及形态上的相互关系 。近年来，全球和区域制度数量大幅增加，制度密度由此上升，制度间的关系愈发错综复杂。概括起来，当下主要存在三类制度形态，即重叠（overlapping）、嵌套（nested）和平行（parallel）。其中，嵌套形态也可归属于重叠形态，属于其特例。亚太地区是制度重叠现象最多的区域 ，而该地区的核心大国（即作为主要经济体的中日韩）有三个处在东亚地区。区域内主要国家参与区域制度复合体塑造的角色不容忽视，并溢出至更广泛的区域乃至全球。需要补充说明的是，制度复杂性本身可能存在负面影响，也可能存在积极影响。我们并不可粗略的对是否越复杂就越不利于全球治理进行简单判断。 3 一、亚太地区制度复杂性：权力、理念和利益 （一）四类行为体共同塑造制度复杂性 制度复杂性可能源于客观上制度建设的需要，也可能源于主观上制度竞争的需要。主观上导致制度复杂性的一个主要原因是战略不一致（strategic inconsistency），即一国在同一领域内故意创建可能导致竞争或存在冲突的制度，因此学者称之为“竞争性制度创建”（competitive regime creation） 。美国退出全球多边机制后回到小多边机制的行为，是出于战略不一致和竞争目的导致制度复杂性的典型案例，而为了应对退出造成的制度缺位，系统内其他国家可能诉诸新制度创设的行为，进一步加深了全球治理的制度复杂性。 处于竞争关系的主要国家可能选择改革现有制度或新建制度，而新建制度时可能选择包容性制度也可能选择排他性制度。霸权国刻意将部分成员排除在外的排他性制度客观上必然造成成员国维度的制度重叠乃至导致制度竞争，或形成成员国维度不重叠而功能领域重叠的“平行体系” 。 4 我们将参与塑造亚太地区制度复杂性的主要行为体分为四类。这四类行为体基于特定的外部形势和不同的目标战略，选择了不同的制度建构及制度参与方式。第一类是霸权国美国构建排他性制度；第二类是中国倡导建立包容性制度；第三类是区域内中小国家（东盟国家）抱团取暖；第四类是美国在该地区内的传统盟友日本、韩国，两国系东北亚地区经济较为发达的国家，还包括菲律宾和泰国这两个地处东南亚的东盟成员国。 （二）各类国家的三种主要驱动：权力、理念和利益 我们将诸上各类行为体的策略选择及其背后驱动进行概括，大致分为权力、理念和利益三类。 一是霸权国在权力驱动下进行的制度复杂性塑造，其目的是为了护持霸权。既有的研究认为，当下亚太地区的制度复杂性主要起源于主要行为体对区域的竞争性看法和制度建构。美国在退出一系列全球多边制度之后，选择构建维护自身霸权地位，对崛起国进行遏制的排他性制度。制度建构本意是为了增强国家间的合作，从而共同应对单一国家难以应对的区域性和全球性问题。美国在该地区建构制度的目的系持续保持其区域影响力，利用制度的非中性特征，获取更多利益、维持霸权地位。由此，霸权国在亚太地区多领域建立的一系列制度，是将满足提升其权力置于首位，而将制度对区域及问题领域的治理效能置于次要位置。 二是崛起国在合作理念驱动下的制度复杂性塑造：塑造包容性制度是为了形成区域合力，共谋治理与发展。中国从早期单纯参与亚太地区治理，逐步转向依托制度建构积极推动区域治理，利用改进现有制度及新建制度等多种方式 5 进行制度实践①。李巍等学者认为，随着中国实力的提升以及美国相对实力的下降，在金融、贸易等多个领域，中美主导的制度之间都呈现竞争态势②。但在制度博弈中，崛起国与霸权国受“制度红利”影响，分别选择了不同的制度制衡策略③，建构了具有不同性质及特征的制度。作为积极参与全球治理的负责任的大国，中国积极参与治理、提供包容性的全球公共产品。推动包容性制度塑造是对国际话语权的积极争取，更是为区域与全球治理赤字提供的解决方案。 三是利益驱动下的制度复杂性选择，主要包括作为美国盟国的日本采取了时而追随时而背叛霸权国的联盟异化策略④，还有东盟国家采取抱团取暖，寻求多元合作⑤的行为。 美国传统盟国在新形势下出现的联盟异化的两面下注行为，进一步加剧了亚太地区的制度复杂性。面对复杂的外部形势，各国逐渐倾向采取务实外交。当盟国与崛起国有更高的经济相互依赖度时，或有更为密切、更具潜力的贸易合作前景时，一味追随霸权国就意味着经济利益的减损。“联盟异化”现象⑥的典型案例有英国等国在早期积极加入亚投行。另一方面，对不同国家来说，各类议题的利益攸关度不尽相同。务实外交促使越来越多的盟国在不同的议题领域有选择的与霸权国或崛起国进行功能性合作。 ① 王明国：《制度实践与中国的东亚地区治理》，《当代亚太》2017年第4期。 ② 李巍：《中美金融外交中的国际制度竞争》，《世界经济与政治》2016年第4期。 ③ 汪海宝、贺凯：《国际秩序转型期的中美制度竞争——基于制度制衡理论的分析》，《外交评论（外交学院学报）》2019年第3期。 ④ 任琳，郑海琦：《虚弱的联盟扩容与全球治理秩序》，《社会科学文摘》，2022年第5期。 ⑤ 任琳：《后疫情时代的全球治理秩序与中国应对》，《国际问题研究》2021年第1期。 ⑥ “The Great Economic Rivalry: China vs the U.S.”，March 2022. https://www.belfercenter.org/publication/great-economic-rivalry-china-vs-us. 6 区域内国家联盟的制度选择也会导致亚太地区的制度复杂性增加①。在霸权国美国的排他性制度和崛起国中国的包容性制度建构之外，区域内的中小国家也在积极增加第三选项，通过自行抱团寻求出路。东盟作为一个整体，从成立之初即是为了增强东南亚诸个中小国家应对外部风险的能力，这包括金融风险，也包括安全风险。一直以来，东盟的最大诉求是维护其在区域内的中心地位。东盟成员国“抱团取暖”的行为在制度上即体现为，一方面通过推动以自身为中心，自己掌握主导权的制度体系的巩固与发展，另一方面通过发挥区域协调者的角色，对接整合区域内的各类制度。 东亚地区制度的一个显著特征是其非正式以及基于共识（协商一致原则）。由于主权意识强等原因促成了该地区的制度不具有高约束性，更加灵活，这也是制度重叠易于产生的原因之一。较为灵活的国际合作方式产生相对较低的违约成本，在某种程度上也进一步促成了东亚中小国家决定两边下注，或自行抱团。无论是选边站还是自行抱团都会增加区域内治理机制的数量。这在制度数量本就众多的东亚地区，进一步了加剧了制度复杂性。加之东盟涵盖东南亚十国，这些中小国家的选边站行为还可能导致制度嵌套及制度的多重重叠。 ① 任琳、张尊月：《全球经济治理的制度复杂性分析——以亚太地区经济治理为例》，《国际经贸探索》2020年第10期。 7 三、制度复杂性模式分析 （一）权力驱动下的复杂性塑造：霸权国塑造排他性制度 除了功能上的需要外，制度复杂性的产生也来源于国家出于权力维度的考量。最典型的例子就是霸权国通过构筑排他性体系，借助排他性条款，意欲遏制崛起国持续得自全球治理体系的收益。面对中国在全球治理体系内崛起的事实，美国坚持认为中国是利用现有的国际制度实现自身发展。因此，霸权国美国试图利用现有的政治经济优势，通过构筑排他性制度，对全球治理体系进行符合自身利益的主观上重塑。虽然特朗普政府和拜登政府在借助的国际合作形式上有不同侧重，但都试图在多领域建立排他性制度，构筑所谓的“平行体系”。特朗普执政时期，退出多个全球重要多边机制后，加强与盟友的双边对接。而拜登时期虽然开始回归多边，重视制度与联盟，但仍然强调的是塑造基于共同价值观的和具有竞争性的排他性合作，因此更多的是诉诸“伪多边主义”或“小边主义”制度。 1. 建立排他性制度，设置排他性条款 当前，美国在安全、经贸、基础设施、金融、数字技术等多个领域加剧了对多边主义的“工具化”利用。安全领域的美日印澳“四边对话”（英文缩写Quad）是排他性制度的代表之一。诞生于2007年的Quad旨在“促进四个海洋民主国家在中国和印度崛起背景下的对话与合作” 。随着美国国家安全战略术语从“亚太”转向“印太”，特朗普政府于2017年重启中断了十年的Quad。作为回归多边主义的部分象征性手段 ，拜登政府将部长级会议提升至领导人峰会，并在2021年3月视频会后，于同年9月主持了首次Quad线下领导人峰 8 会。 重启后的Quad扩大了议程，推出了服务于“印太战略”的一系列新举措。新举措涉及5G、数字技术、半导体供应链和海洋安全等中美博弈相关的主要领域 。“印太”相比“亚太”区域范围的扩大。2022年拜登政府的新印太战略报告强调美国对于印太区域的关注是因为面临来自中国的挑战，并进一步污名化中国在亚太区域开展的国际合作 。作为支撑“印太战略”重要制度的Quad因而也具有明显的目的性和针对目标 。 在Quad之外，美国印太战略的另一重要组成部分是在湄公河地区建立的多个制度，其中的湄公河之友也是典型的排他性的次区域制度。无论是实际参与成员、官方声明还是各个领域的具体机制，都直接或间接的显示了制度的排他性和指向性。 霸权国家利用议程制定能力占优获取利益、维护霸权，制度被逐步工具化地使用。虽然，美国对外强调自身主导制度的包容性，但始终难掩其排他性本质。基于湄公河次区域的“湄公河-美国伙伴关系”与“湄公河之友”两制度所涉及的合作领域都与中国提出的“澜湄合作”机制基本重合，除围绕流域进行水资源治理外，都以基础设施为重点领域，还包括打击跨国犯罪等其他非传统安全问题领域内的合作。在成员国维度和功能领域维度，两制度存在明显重叠。在2021年美国国务院发布的《湄公河之友“恢复和复原”联合新闻声明》中，美国强调了与现有区域合作框架的互补性，“加强成员之间以及与其他湄公河区域机制的合作”，但实际上均未提及澜湄区域最重要的制度之一亦即澜湄合作机制。目前，湄公河之友包括湄公河区域五国和亚太地区多个国家，东盟秘 9 书处也以观察员身份参加了会议，