瑞安“城中村”发展实践研究

上海 | 2022年7月瑞安“城中村”发展实践研究 “城中村”是城市快速发展中以集体用地为主要形式，发展滞后的“伤疤”地区，承载着改善民生、提升区域发展的重要使命。存量时代，“城中村”作为城市更新的重要组成，越加受到市场关注，“人民城市人民建”的理念下，“城中村”改造提速势在必行。然而其周期长、投入大、利益主体复杂等特点又令众多社会资本望而却步。“十四五”开局，共同富裕、文化自信、生态文明建设等高质量发展新时期目标对“城中村”改造提出新要求，进一步激发各界对于“城中村”改造模式的热烈探讨。在过去20余年摸着石头过河的改造过程中，全国各地涌现了不少对于“城中村”改造重、难点突破的亮眼举措。而其中，蟠龙天地作为瑞安在上海的 “城中村”改造实践，通过整体规划、全程参与、严控流程、文化重塑等手段的综合运用，推动多方共赢，不仅实现了人居环境与区域面貌的提升，更展现了新阶段下对于人文环境、区域价值、公共利益综合提升的更高要求内涵。通过深入探究蟠龙实践背后的开发故事，本研究旨在为市场总结“城中村”改造成功经验，并为未来“城中村”难点挑战的解决提供思路与启发。前言 01发展背景041. 宏观视角052.城市视角0902 上海实践131. 上海“城中村”概况142.“城中村”改造痛点153. 应对挑战1703 趋势洞察191. 政策、学术、市场趋势202.“城中村”改造六大核心关注21目录04瑞安实践221. 蟠龙缘起222.规划先行263.高效统筹284.尊重人文355.长期主义4005未来展望43蟠龙公园效果图瑞安“城中村”发展实践研究 | 3 01发展背景回溯中国“城中村”二十余年发展历程，从宏观与城市视角项下，通过政策、实践、学术三个维度的综合洞察，我们认为中国“城中村”改造实践总体呈现三大特征：• 从阶段来看，改造重点逐渐由关注“空间载体”到关注“人”的转变，高质量发展转型背景下，更关注对于区域价值、生态环境、人文挖掘等多维度的综合提升；• 从分布来看，珠三角地区由于土地紧张，改造实践发展较早，市场较为活跃，政策层面的法律法规相较于其他地区也更为完备；• 从手段来看，尽管各地“城中村”改造背后的初衷不尽相同，但从求同存异的视角，保持政策的灵活性、精细化管理、鼓励多方参与依然是成熟市场可为其他地区提供的宝贵经验。4 | 瑞安“城中村”发展实践研究 1. 宏观视角：“城中村“改造背景中国城市的发展与空间拓张，是以土地的非农使用作为前提的。相较于利益关系复杂的宅基地、集体建设用地而言，广大的地方政府在城市的发展过程中几乎都选择了更为经济的村庄外农用地1。于是，一个个村落便在城市不断的征地扩张中，在空间意义上成为了城市的一部分，被城市所包围，也被暂时遗忘。其中，有的村落持续着朴素的生活方式，也感受着周围都市生活带来的反差；也有的村落积极参与进城市化的浪潮，试图分享城市发展带来的福利红利。或深或浅，这些村落都与城市形成了联系，形成了“是村非村”、“是城非城的“城中村”2。然而“城中村”的自我生长终究是非官方、非可持续的。随着城市化进程的加快，区域内发展不平衡的状况愈演愈烈，缺乏统一规划的“城中村” 成为影响和制约城乡一体化发展的重要因素。加快推动“城中村”改造成为改善民生和城市形象、提高城市土地利用效率、完善城市功能、保障公共安全的重要工作。 21 世纪始，各地政府纷纷从政策层面开始介入“城中村”改造，探索解决“城中村”存在的客观问题，并在改造主体、改造方式等方面做出了各种尝试。2013 年，国务院出台《关于加快棚户区改造工作的意见》标志着国家正式将“城中村”改造纳入棚户区改造的范围内。紧接着，国务院《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》的出台，明确了“城中村”改造对于新型城镇化的重要意义。在土地改革进程中，也有“城中村”的身影，国家积极推进集体用地入市，强调征地必须符合公共利益，更加体现新时期的高质量发展对“城中村”改造提出的更高要求与期望。宏观背景参考资料1 何力武（2017）2 卢福营（2017）瑞安“城中村”发展实践研究 | 5 1. 宏观视角：政策沿革中央启动保障性安居工程住房城乡建设部等七部门联合发布《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》国务院《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》住建部《住房城乡建设部印发 < 关于加强生态修复城市修补工作的指导意见 >》《土地管理法》第四次修改《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》全国性大规模棚改拉开序幕首次在官方文件中提出“城中村”改造，提出按照城镇规划稳步实施改造在国家政策层面明确了棚户区涵盖了“城中村”，棚户区改造范围包括“棚户区”和“城中村”两种不同的用地性质的区域改造，标志着包含“城中村”改造在内的棚户区改造工作在全国范围内的全面展开规划指出，城镇棚户区及“城中村”改造是新型城镇化的三项主要工作之一；并提出 “严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的方针，以三大创新土地改革方向缓解城镇用地紧张允许集体经营性建设用地进入土地市场》2008年》2012年》2013年》2014年》2015年》2016年》2017年》2019年》2021年从“全面提升城市功能”角度，要加快城镇棚户区、“城中村”和危房改造提出关于“城中村”集体建设用地改造开发引导激励方面的建议：“城中村”集体建设用地依法征收后进行改造开发改造不仅是建设工程，更是社会和谐和社会共治工作提出征地必须“符合公共利益”，其中包括对“成片开发”的征地，从法律层面明确了“城中村”集体建设用地的征地可行性正式提出实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和“城中村”等存量片区功能“十四五”新时期背景下，从经济内循环、生态文明建设、共同富裕、新型城镇化与文化自信等方面对保障中国经济高质量可持续发展提出了新的要求，也为“城中村”改造注入了新的内涵”6 | 瑞安“城中村”发展实践研究 1. 宏观视角：市场阶段从市场角度来看，自 2003 年部分城市开始进行“城中村”改造探索以来，在近20年发展中，“城中村”改造逐渐由关注“空间载体”到关注“人” 的转变，由大拆大建走向有机更新。起步阶段(1998-2002年)城市化进程加快，“城中村”开始出现增长阶段(2003-2007年)“城中村”现象愈演愈烈，改造迫在眉睫稳定阶段(2008-2015年)大规模“城中村”拆建式改造展开转变阶段(2015年-)“城中村”改造开始转向有机更新随着改革开放与城市化大潮的推进，“城中村”在城市中野蛮生长，而这种空间不可避免的存在安全隐患突出、环境脏乱差等问题，多种负面影响逐渐引起了社会各界对于“城中村”、“都市里的村庄”这一现象的关注。社会对于“城中村“的印象进一步恶化，违章搭建愈演愈烈，公共服务缺失，内部经济系统完全由租赁业主导，管理模式落后，治安问题高发，宗族文化与城市主流文化格格不入，部分地区开始了改造探索。各地方政府展开了大规模“城中村”拆建式改造活动，提升了城市风貌和公共配套。但这样较为粗放的改造模式也产生了城市职住矛盾加剧等一系列社会问题。部分城市的“城中村”改造开始由大拆大建转向有机更新。“城中村”改造的重点也从对于物质空间的改造转向对人文环境、风貌整治、弱势群体、公共利益、城市功能等方面的关注。》瑞安“城中村”发展实践研究 | 7 1. 宏观视角：学术热点作为中国城市化进程的重要组成部分，学术界自上世纪 90 年代开始关注“城中村”这一话题，此后关注度不断上升。近年来，学术界对于“城中村”的研究热点也不断向关注“人”本身所转移，主要集中在以下三大方面：》历史人文保护激发文化价值，保护村落遗产公共利益实现正视积极作用，强化公共利益重视多方参与多方参与规划，重视弱势群体“城中村”改造应重视人文环境“城中村”改造需要注重对于人文环境的保护与传承，在升级物质空间的同时，需要延续“市井文化”与“市井空间”。“城中村”改造如何保护遗产 “城中村”遗产价值重构的核心是建立关联，只有遗产保护与社区经济发展、文化认同、社会整合共同作用，才能延续社区文脉，实现可持续发展。“城中村”体现公共利益在城市社区治理中，“城中村”充当了“安全阀”的作用，它承载了廉价劳动力再生产的功能，是联结乡村与城市的缓冲地带。“城中村”改造如何更好实现公共利益“城中村”改造需要大量的资金，不可避免的，改造中需要实现经济效益平衡与社会效益平衡。政府需要明确开发商义务的内容与实现方式，保障公共配套的落实。“城中村”改造应重视多方参与 “城中村”改造工作是新型城镇化的重要落实，必须格外重视社会效益，重视多方参与。规划制定过程中，应该避免精英式的科学理性规划，多方参与的动态协商式规划将成为常态。“城中村”改造应重视弱势群体 “城中村”改造既要维护集体经济组织和失地农民的利益，也应重视非户籍人口的住房需求。外来人口为城市发展做出了不可忽视的贡献，未来的“城中村”改造应当重视外来人口与本地人口的社会融合问题。8 | 瑞安“城中村”发展实践研究 2. 城市视角：城市对比在实践层面，中国的特大城市已进行了数十年的“城中村”改造，并结合实践不断优化相关政策，总体而言，其改造缘由各有不同。本篇白皮书梳理了上海、深圳、北京和广州的“城中村”改造历程及对应的相关政策，以期形成对上海当前“城中村”发展阶段的更深入理解。》上海深圳广州北京上海 “城中村” 主要是在城市化快速推进过程中因资金、动迁等原因而被遗留下来的，数量相对较少，主要分布在外环周边及郊区新城。总体而言，上海的“城中村” 改造突出社会效益，是民生改善项下的多元实践。上海“城中村”改造虽启动时间较晚，但系统性较为完善，以 2014 年《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》为起点，后续出台的城市更新相关政策对其进行补充。在改造特征上，上海强调政府主导，重视对开发企业筛选与把关。截止 2021 年底，上海市共认定 53 个“城中村”改造项目，代表项目有蟠龙村、红旗村改造。在拆迁模式上，上海采取征收模式，以此对改造周期形成更强的把控力。深圳“城中村”数量多，情况复杂，肩负着为城市提供发展空间的战略使命。因此在 21 世纪初，深圳进行了土地“统征统转”，将市域范围内的所有集体土地名义上收归国有，但没有改变村民实际使用与占有的现状。深圳“城中村”改造实践丰富，仅 2010-2019 年列入城市更新单元计划的“城中村”改造项目就有 295 项，涉及拆除用地面积 35.6 平方千米。在改造特征上，与上海不同，深圳以市场机制为主导。在拆迁模式上，深圳采用协议动迁 ，改造周期易被拉长。近年来，深圳在“城中村”改造上愈发显现出政府、市场、村集体共同主导和推动的改造理念。2019 年，《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划 (2019—2025)》出台标志着深圳“城中村”改造由大拆大建转向有机更新。广州的“城中村”较为密集，违建情况严重，在改造目的上与深圳类似，主要是为了解决中心城区发展空间不足的问题。自 20 世纪 90 年代中后期，广州市就开始了“城中村”改造探索，代表项目有猎德村、杨箕村。经过多年实践积累，逐渐形成了政府主导、规划先行、鼓励市场参与的改造特点。据《广州市“城中村”改造三年 ( 2018-2020 年 ) 行动计划》统计，截至 2018 年，全市共有 272 个“城中村”，村域面积共 716 平方公里，多位于旧城区内。2018 年广州出台《广州市城中村综合整治工作指引》明确提出了“城中村微改造”的总体思路，不再鼓励大拆大建。北京的“城中村”数量介于上海与广、深之间，城市核心区域与外围区域均有分布。北京的“城中村”改造是内城升级的重要手段，代表项目有北坞村、大望京村。自 2004 年起，为