国有企业私有化：经验总结（英）

国有企业私有化 总结的经验 (SunitaKikeri 1.介绍 几十年来,政府私有化 国有企业（SOEs）改善其绩效并降低财政风险。国有企业的表现往往令人失望。改革 国有企业试图改善其财务和运营业绩，并依靠其资产负债表的优势运营。但他们 很少盈利或支付股息。采取措施减少公共资金流向国有企业，分离商业和非商业目标，获得商业融资，加强监督和监督，改善国有企业董事会和管理，尽量减少政治干预。有些行动取得了成功，但许多行动没有。 自1980年代和1990年代初以来试图实施硬预算限制，暴露国有企业 竞争，并引入体制和管理改革，对业绩的改善有限。一些努力是有希望的 但事实证明是不可持续的。因此，到1980年代，私有化成为减少 国有企业的预算负担和改善 国有企业现代化和扩张的绩效和投资资本的获取。 从1980年代开始的私有化确实减少了损失，提高了业绩 ，但收益并不总是得到广泛分享，某些群体的成本很高。总体而言，数据证实私有化可以改善财务业绩。 然而，它并非对所有部门都有效，在许多情况下，大部分收益似乎都流向了新所有者，而工人、消费者，有时还有其他利益相关者遭受了损失。 这与对私有化进程中不透明和腐败的合理关切密切相关。 随着时间的推移，这些担忧导致人们越来越认识到需要让私营部门参与进来，作为一种工具来帮助提高绩效、减少政治干预、改善金融纪律和实现国有企业运营的专业化。如果构思和实施得当，私有化有望提高效率，鼓励投资以及新的增长和就业，并释放公共资源投资于基础设施和其他经济部门。同时 到1980年代，私有化成为减轻国有企业预算负担和提高绩效的工具。 问题47•2022 治理短暂 注：苏尼塔·基克里在世界银行从事私有化、国有企业改革和公司治理方面已有30多年的工作经验。该简报由大卫·罗比内特编辑。感谢CigdemAkin和SriniJanardanam的有益意见和建议。 私有化在各种背景下和在一些国家也取得了成功 。 然而。。。私有化可能并不总是特定国有企业的最佳解决方案。 时间，私有化不能取代私营部门发展的其他方面。在许多情况下，私有化对私营部门的增长可能不如新私营企业的出现重要。此外，国有企业监督和治理的替代方法已经发展起来，这些方法更持续地改进。 国有企业绩效的全面私有化。1本文综述了单独——经验从1980年代开始。私有化可以提高效率和财务业绩，特别是在竞争更激烈的部门。私有化在各种背景下和在一些国家也取得了成功。然而，要使私有化发挥作用，就必须谨慎对待，而且要充分 私有化可能并不总是特定国有企业的最佳解决方案。本文第2节总结了多年来私有化的趋势。第3节讨论 了私有化的理由。第4节讨论了私有化的目标和战略。第5节侧重于执行问题。第6节总结了成功的条件。第7节提供了结束语。该文件借鉴了数十年的私有化经验。其他参考资料可以在“延伸阅读”部分找到。 2.私有化趋势: 历史的角度来看 在1980年代和1990年代的大部分时间里，私有化开始缓慢 。在1980年代，每年只有几笔交易。2交易数量在1990年代中期达到顶峰，在1997年亚洲和1998年俄罗斯金融危机后下降。在此期间，全球收益总额为8500亿美元，从 300亿年的1990美元到1450亿年的1999美元。3早期到2000年代中期看到接近纪录 包括基础设施和银行业在内的广泛部门的私有化水平。从2001年开始，私有化收益继续增加，特别是在电信、能源和能源领域。 金融业，尤其是捷克共和国、印度、中华人民共和国（中国）和沙特阿拉伯。虽然约有120个国家进行了私有化 ，但收益集中在10个国家。随着大公司的出售，交易规模也有所增加。从1990年到2003年，捷克共和国、波兰和中国合计占总收益的40%。 1990年至2003年的区域趋势表明，收益高度集中在三个区域的少数几个国家。4: •拉丁美洲是最大的贡献者，从1，300笔交易中筹集了 近50%的总收益，尽管其占总收益的份额在过去十年中有所下降，这主要是由于阿根廷和 墨西哥。巴西仍然是一个主要的私有化者，在能源和金融领域进行了大量交易。 •从1990年开始，欧洲和中亚的私有化迅速增加，到 2000年代初成为主要地区。1990年代初至中期的小规模私有化之后，匈牙利和俄罗斯联邦等国在电信 、电力、石油和天然气等主要部门进行了大规模交易。同时，数千家企业被转移 向私营部门提供小规模或代金券私有化以及管理层或雇员买断。 •东亚国家的私有化收益也快速增长，其中中国占了大 部分。在中东 和北非，活动集中在埃及，主要是制造业，摩洛哥在能源、银行和电信部门有交易。 •至于其他地区，南亚在银行和石油和天然气部门（印 度）和电信部门（巴基斯坦）的少数份额销售。撒哈拉以南非洲地区的交易数量排名第三，主要来自较小的销售额。该地区的大部分收入来自 1了解更多关于现代国有企业改革方法的信息：D.2019.公共商业资产：隐藏的金矿.治理短暂.问题40.马尼拉：亚洲开发银行（亚行）;和亚行 。2020.关于国有企业改革的指导意见。马尼拉。 2S.基克里和J.内利斯。2004.私有化评估.在P.Lanjouw，编辑。世界银行研究观察者。19(1),页87-118。 3S.基克里和J.内利斯。2002.竞争部门的私有化：迄今为止的记录.世界银行政策研究工作论文。2860.华盛顿特区:世界银行。 4S.基克里和A.F.科洛。2005.私有化趋势和最新发展.世界银行政策研究工作论文。3765年。华盛顿特区:世界银行。 加纳（采矿）、南非（电信、钢铁和石油）和尼日利亚（油田）。 经济合作与发展组织（经合组织）最近的一份报告表明，在2008年全球金融危机之后，私有化呈上升趋势。5“私有化收入从2008年的1100亿美元增加到2016年的2660亿美元这一 发展伴随着 标志着区域的转变。”62008年，欧盟的25个成员国占所有私有化收入的一半以上，但这一比例在2016年下降到略高于14%。 大部分转变是由于中国日益私有化，2015年，撤资收入达到“1730亿美元，记录了40多笔个人交易，每笔交易超过10亿美元”。7大部分销售是在金融和制造业，主要是通过股票市场的首次或二次股票发行。然而，在2016年，大多数交易采取私募形式。行业分布向金融和房地产行业倾斜，占总收入的47%。 其他重要部门包括公用事业（26%）和运输（8%）。8 虽然私有化自2008年以来有所放缓，但并未停止。私有化的动机多种多样： •所有权的理由不再得到满足（例如，拉脱维亚、挪威、波 兰、瑞典、英国和其他欧洲国家）; •改善市场结构和经济效率（例如捷克共和国、匈牙利、意大利、日本和土耳其）; •筹集财政资源（例如爱沙尼亚、法国、意大利、立陶宛 、瑞典和土耳其）; •提高公司业绩 (例如,丹麦、德国、意大利和英国); •减少国家在经济中的作用（例如哈萨克斯坦、波兰和土耳其）;和 •国有企业的所有权是暂时的（例如，荷兰和英国）。 这些动机反映了2008年之前的动机。然而，在许多国家，它们反映了持续的 以及更广泛的国有企业改革，并在国有企业所有权政策的背景下进行。9 其他国家继续在更临时的基础上实行私有化。人们经常提到预算影响，以及需要改善私有化公司的运作和经济的运作。通过国有企业上市深化股市也可能是一个目标。在一些国家，如阿根廷， 不再有助于控制自然资源、纠正市场失灵和促进特定行业和活动的国有企业被考虑私有化。 国有企业继续在全球发挥重要作用。欧洲和中亚的国有企业几乎占公共部门就业总数的一半。 在许多国家，国有企业基本上退出了制造业等竞争性行业，但仍是能源等网络行业的重要供应商，以及铁路和市政公用事业等服务业的重要供应商。值得注意的例外仍然存在，国有企业存在于匈牙利、波兰和斯洛文尼亚等一些高收入国家的竞争性行业。国有企业还继续在阿塞拜疆、白俄罗斯、中亚国家以及印度和中国等中低收入国家的制造业中发挥作用。国家的存在常常以解决市场失灵的需要为理由。就自然垄断而言，建设必要基础设施的成本可能很高，以致私营公司不愿意进入市场或无法实现规模效率。10 国家干预并不总是采取国有企业国有的形式。服务通常由私营公司提供，政府补贴和公共部门的义务确保普遍覆盖。财政转移支付、定向投资等产业政策措施也可以考虑。替代解决方案涉及在公私伙伴关系（PPP）下提供私人服务，这需要一定程度的行政能力。由于这些原因，国有企业往往在能力有限的国家发挥更大的作用。 总之，私有化是1990年代各地区商业国有企业的主要选 择。 5经济合作与发展组织。2018.私有化和扩大国有企业：国家做法的盘点．巴黎。 6脚注5p。3。 7脚注5p。7。 8脚注5p。9。 9经济合作与发展组织。2021.国有企业的所有权和治理：国家实践简编．巴黎。 10欧洲复兴开发银行。2020.欧洲复兴开发银行过渡报告2020-21：国家反击．伦敦。11月。 然而,2008年的金融危机 导致从直接私有化逐步过渡。 和2000年代。然而，2008年的金融危机导致人们逐渐从直接私有化过渡到混合所有制安排，特别是在规模更大、更复杂的国有企业中，并通过国有企业的首次公开募股深化资本市场。加强大型国有企业在基础设施和其他领域的公司治理也成为吸引私人投资的优先事项。 随着越来越复杂的国有企业进行改革，这种方法已经从直接私有化转向最大化国有企业整体绩效的新方法，特别是在基础设施国有企业和其他复杂国有企业的情况下。目标是对发展的公共和私人方面采取更加协调和联系的方法，考虑各种私人和公共解决方案，利用各种金融选择，纳入全球经验教训和良好做法，并解决公平和可负担性问题。 对于消费者。找到公共和私人资金的正确组合是关键。 3.私有化的理由 随着私有化的放慢，其他改革带来了一些业绩的改善。“现有证据表明，由于预算改革、重组措施、治理实践的改善以及面临更大的竞争和资本，许多国有企业的财务业绩及其对国家预算的贡献在过去十年中有所改善。 市场纪律。”11例如，在中国，自扩大竞争、公司化和建立对国有企业行使权力的制度框架以来，国有企业的盈利能力有所提高;报告的平均股本回报率从1996年的2.2%上升到2007年的15.7%，然后在2009年回落到10.9%。在印度，24家最大的非金融国有企业在2010年产生了17%的股本回报率，利润在5年内几乎翻了一番。在印度尼西亚，经过重组和治理改善，国有企业利润在2000年代后期以18.9%的复合年增长率增长。12 然而，国有企业的表现并非始终如一地积极。政府转移支付和补贴 国有企业已经并将继续对预算和银行系统构成负担，吸收稀缺的公共资源。尽管各方齐心协力，但许多国有企业的表现令人失望。在补贴的保护下，过度扩张和表现不佳的国有企业减缓了私营部门的发展。政府还可能采取其他措施来保护国有企业和国有公用事业公司服务提供不佳，其他国有企业也可能拖累私营部门的发展。 SOE表现不佳的原因有很多。国有企业管理层可能没有意识到他们会因为更好的运营绩效而获得奖励，而持续的补贴将强化这一信念。与私人不公平的竞争环境 部门将进一步保护国有企业及其管理层。与此同时，国有企业往往背负着创造就业和区域发展等非商业目标的负担，因此有必要进一步补贴。在这种特权和障碍的混合背后是同一股力量 ：政治推论 国有企业的运作，以及政府人员倾向于将其视为各种目的的工具，而不是有效的服务提供来源。在所有大型组织中发现的代理和其他公司治理问题使这些问题更加复杂。13 在1980年代和1990年代初，许多国家通过了改革计划，但没有改变所有权以提高绩效。正如世界银行当时所指出的 ：“这些措施包括：使国有企业面临国内外竞争，终止优惠待遇，以创造一个公平的竞争环境;消除国有企业从预算和银行系统中轻松获得信贷的机会，并建立硬预算限制;增加国有企业的自主权，使管理人员摆脱政府日常干预。 今日管理;发展体制机制，如合同计划和绩效评估制度，使管理人员对成果负责。