宏观经济专题报告：2023年财政政策展望

核心要点 回顾2022年整年的财政政策，我们认为“合理适度、不透支未来”是总基调，“财政前置”和“准财政工具的大力使用”是主要特点。3月份政府工作报告中确定的赤字率反映了“合理适度”的定位，今年以来刺激经济需求上专项债额度的有限增加、政策性银行发债方式代替发行国债等都反应了“不明显增加政府杠杆率”的政策取向。 展望2023年财政政策，我们给予如下判断。首先在基调上，二十大传递出来的这种“艰苦奋斗过日子”的信号和“防范风险挑战的斗争精神”反映在财政政策上就是防止出现财政赤字货币化，我们始终倡导改革才是解决发展的唯一道路和正确路径，面对当前不断下滑的土地出让收入，短期再次大幅提高债务，加大财政杠杆只能饮鸩止渴，而只有不断推动财税改革、提高财政资金使用效率才能使得我国财政体系更为健康，让经济高质量发展走得更远。我们认为，2023年仍是相对积极的一年，与2022年、2020年相似，会继续保持财政前置和准财政工具发力的两个特点，这一点与2021年有较大不同。但又区别2020年的是，积极的财政政策下仍会像2022年一样保持“合理适度、不透支未来”的总基调，且财政更为前置。 综合来看，2023更像是一个2020年和2022年的结合版。 其次，我们预计2023年GDP增速中性条件下或为5.0%（我们年度宏观报告给出预测），狭义赤字率在3.0%左右，低于2020年和2021年，但高于2022年。其中全国一般公共预算收入为224530亿元，增速12.3%；全国一般公共预算支出为283125亿元，增速6.0%，加上调入资金及使用结转结余20000亿元（包括2000亿盘活存量）。那么全年赤字为38600亿元左右。如果再加上政府性基金收支，宽口径赤字率或为6.1%。 另外根据对政府性基金的收入支出预测，汇总计算后，2023年全国政府性基金收入预测为86096亿元，支出为126500亿元，收支缺口约为40403亿元，又由于中央上缴利润约5000亿，再叠加往年财政预算定调全国政府性基金总收入预算要大于总支出预算一定值缘故。我们认为2023年专项债弥补仍需要3.65万亿以上，适当仍要利用专项债余额与限额之间的差值，由于2022年专项债余额与限额之间差值1.55万亿，已使用5000亿，专项债务工具还有一定的运用空间。因此专项债发行总额度或超过4万亿元。 最后在2023年的财政改革上，我们认为，首先，中央仍会在“加快预算管理一体化”上继续稳步推进；其次，2023年“中央到省级的财权事权界定”改革将会继续向前，后续财政改革的重点或将是中央到省级的财权事权界定，时间或在2024年左右完成。最后，年初财税改革定调中提到的“继续推进后移消费税征收环节改革”在今年推进程度较为一般，关于消费税征收环节后移改革可以说一直是“十四五”以来税制改革的重头戏，我们认为在2023年，此项改革也有期待。 风险提示：国内宏观经济政策不及预期；财政政策不及预期；货币政策不及预期；预测数据与实际有偏差；信用事件集中爆发；新冠疫情扰动。 1.2022年财政回顾 1.1财政政策总结 回顾2022年整年的财政政策，我们认为“合理适度、不透支未来”是总基调，“财政前置”和“准财政工具的大力使用”是主要特点。3月份政府工作报告中确定的赤字率反映了“合理适度”的定位，今年以来刺激经济需求上专项债额度的有限增加、政策性银行发债方式代替发行国债等都反应了“不明显增加政府杠杆率”的政策取向。而对于两个主要特点，第一，“财政前置”一方面是受到去年财政后置的影响，以及年初两会定下的经济增速5.5%的目标，使得专项债发行集中在上半年，使用集中在前三季度（当时中央定调年初两会定下的3.65万亿专项债6月份发行完毕，8月底使用完毕），另一方面是今年年初开始，疫情总是多点散发（四到六月份深圳、上海疫情封控等），经济受到疫情的影响较大，为了稳定经济发展，使得财政前置性支出并支持基建类投资等加快。第二，“准财政工具的大力使用”的特点一方面也是疫情制约，使得部分消费税、企业所得税等较少，影响了税收；另一方面年初政府给出的减税降费定调（今年以来新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元），使得财政收入在上半年大幅较少，因此加大了准财政工具（政策性开发性金融工具等）的使用。 图1：本土新冠肺炎无症状感染者和确诊病例当日新增情况 我们今年也撰写了多篇报告对财政政策和走向进行了分析。譬如在《8月后财政展望——财政政策专题报告》中，我们指出“中央和部分地方在财政支出上由于政策提前发力和大规模减税退税造成了一定的财政掣肘”，“需要出台增量工具弥补缺口，财政政策有可能成为下半年的核心”；在《财政政策迫在眉睫——5月份财政数据点评》中，我们认为“财政支出的分项显示了当前政府对基建领域的支持，以及中央定调的财政发力扩大有效投资的总基调”；在《6月财政数据点评》中我们指出，“随着3000亿政策性、开发性金融工具的使用，为专项债项目资本金搭桥，专项债的使用将会更加“顺畅”，下半年的基建投资增速或将继续提高”；在《7月财政数据点评》中，我们认为“调升今年专项债额度概率加大”，随即在8月底，中央调增了5000亿限额的专项债额度；在《财政收入或继续修复——9月财政数据点评》中，我们指出，“后续尤其是四季度的政策中，中央仍会加大准财政工具的使用力度”，“今年年底仍有提前下达明年专项债额度的政策空间，在该政策具体实施额度甚至是政策改革上也仍有期待”。 展望2023，财政政策又会是怎样的一个总基调？狭义财政收入局面、政府性基金和卖地收入局面、赤字率规模、专项债发行等又会有什么样的政策和规模，本文将给出这些问题的答案。 1.2财政预算回顾 2022年初两会之后，财政部就公布了《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》，报告中给出了2021年中央和地方预算执行情况：全国一般公共预算收入202538.88亿元，为预算的102.5%，比2020年增长10.7%，主要是经济持续稳定恢复和价格上涨等因素拉动。其中，税收收入172730.47亿元，增长11.9%； 非税收入29808.41亿元，增长4.2%。加上从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余11713.52亿元，收入总量为214252.4亿元。 全国一般公共预算支出246321.5亿元，完成预算的98.5%，增长0.3%。加上补充中央预算稳定调节基金3540.9亿元、向政府性基金预算调出90亿元，支出总量为249952.4亿元。收支总量相抵，赤字35700亿元，与预算持平。这一系列较好的成绩也就奠定了2022年预算的设定。 表1：2022财政预算简图 首先是公共预算收入的设定，2022年全国一般公共预算收入目标为210140亿元，增长3.8%。我们认为2022年收入预算是根据年初经济增速和2021年收入成绩预判而定，2022年政府工作报告提出，今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5.5%左右，是稳增长的一年，且2021年全年的财政收入增速为10.7%，超过了年初定下的8.1%的目标，这一点与2020相比大幅好转（2020年目标为-5.3%，实际为-4.0%），因此在上年收入好转下，目标3.8%的这一定调在年初来看相对还是比较保守的。 图2：政府预期目标：GDP 图3：2016-2022年全年公共财政收入及其增速目标 图4：全国公共财政收支及其同比 其次是财政支出的设定。在2022年财政预算中，预计今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，全国一般公共预算支出安排26.71万亿元、比上年扩大2万亿元以上，增长8.4%，可用财力明显增加。我们认为，8.4%同比增速设定看起来是较高的，但是从历史值来看，实际每年的财政支出总量安排是逐年递增的，因此总体来看设定的支出强度仍然适当。 图5：2016-2022年全年公共财政支出及其增速目标 赤字率保持平衡。预算报告中对于赤字率的设定是33700亿元，2.8%的赤字率与2019年保持一致，比2021年有所下调。既体现财政政策的可持续性也符合提质增效、积极有为的要求，中央赤字及地方赤字分别为26500亿元和7200亿元，两者较2021年分别下降1000亿，侧面体现财政对政策正常化和可持续性的关注。 图6：2016-2022年政府预期财政赤字以及赤字率目标 转移支付加大。在预算报告中指出，2022将对地方转移支付89975亿元，增长8.4%。 其中，一般性转移支付82138.92亿元，增长8.7%，主要是增加地方可用财力，推进基本公共服务均等化，兜牢基层“三保”底线；专项转移支付（包含中央预算内投资）7836.08亿元，增长4.7%，主要是加大生态保护、产业转型升级、区域协调发展等领域支出。加上通过特定国有金融机构和专营机构上缴利润一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付8000亿元，转移支付总规模为97975亿元，增长18%。 财税降费再创新高。预算报告强调要延续实施部分2021年到期的阶段性减税降费政策，巩固拓展减税降费政策成效；研究出台新的政策举措，精准实施对中小微企业、个体工商户减税降费；显著加大增值税留抵退税力度，精准支持增加制造业和小微企业现金流，跟踪政策实施效果，及时研究解决企业反映的突出问题。并指出全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，资金直达企业。中央财政将加大对地方财力支持，补助资金直达市县。从2016年以来，政府减税降费的规模在逐年增加，每年规模分别达到5000亿、5700亿、1.1万亿、2万亿、2.5万亿。由于疫情问题，2021年规模为1.1万亿左右，2022年又回到2.5万亿。而实际今年截止目前，减税退费等合计高达3.7万亿，远高于2.5万亿的预算设定值。 图7：2016-2022年政府预期减税降费目标 1.32022财政特点一：财政前置 图8：2016-2022年地方政府专项债预计发行规模 今年财政总体而言有两大特点，第一个特点是财政前置。 首先是地方政府债和专项债发行前置。2022年《政府工作报告》提出，经济工作要坚持稳字当头、稳中求进，把稳增长放在更加突出的位置，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2022年以来，地方政府债券相关政策主要体现在前置发行地方债、盘活地方专项债结存限额、更好发挥专项债效能、进一步规范专项债的发行使用、遏制新增地方政府隐性债务等方面，并向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对稳定经济增长发挥了积极作用。 从发行节奏看，2019年，随着财政部开始提前下达下一年度的地方政府债务限额，以及存量地方政府债券的到期规模进入快速增长阶段，地方政府债券的发行节奏提前；2020年，地方债发行相对均匀的分布在前三季度，保持了与2019年相近的季度发行节奏。 2021年，受新增政府债务限额未提前下达影响，1－2月未发行新增债券，3月份经全国人大审议批准限额后，新增债券逐步发行；2021年地方债发行集中在后三季度。到了2022年，在稳增长要求下，地方政府债再次发行前置，2022年一季度，全国地方政府债券的发行规模相当于2021年全年的24.38％，其中专项债发行规模占比为80.13％，较2021年进一步提升；较高占比除了对冲疫情的负面影响外，也是出于推进项目落地速度、提高年内资金使用效率的考量。且截止2022年6月份，3.65万亿元新增专项债总额度中，有3.45万亿元已经下达至各地用于项目建设，上半年全国地方政府新增专项债券规模约3.4万亿，发行进度完成近99%（占3.45万亿），其中，6月份地方发行新增专项债约1.37万亿元，创近些年单月新高。 表2：全国地方政府债券发行时间分布（单位：亿元） 另外，2022年前三季度，地方政府债券发行规模合计6.35万亿元，规模创下历年同期高峰。在稳增长重要性提高以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下，2022年以来地方政府