德国：金融部门评估计划技术说明——宏观审慎政策框架和工具

德国基金组织第 22/263 号国别报告2022 年 8 月金融部门评估计划技术说明——宏观审慎政策框架和工具本关于德国 FSAP 宏观审慎政策框架和工具的技术说明由国际货币基金组织的一个工作人员团队编写，作为与成员国定期协商的背景文件。它基于 2022 年 2 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 2022 年 7 月 23 日德国金融部门评估计划技术说明宏观审慎政策框架和工具编制货币与资本市场部本技术说明由基金组织工作人员根据德国金融部门评估计划编写。它包含支持 FSAP 调查结果和建议的技术分析和详细信息。有关 FSAP 的更多信息，请访问 http://www.imf.org/external/np/fsap/fssa.aspx 德国 内容词汇表3执行摘要5 简介7 制度框架9愿意采取行动10 行动能力11 有效协调12 宏观审慎沟通与策略13 评估和建议18系统性风险和宏观审慎工具20广泛的漏洞20 个家庭部门漏洞24 企业部门和商业房地产漏洞33 系统重要性机构36 评估和建议38参考42表格一、宏观审慎框架和工具建议6附件一、表格和图表462 国际货币基金组织 德国词汇表BaFin 联邦金融监管局 (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht)BMF 联邦财政部 (Bundesministerium der Finanzen)建行保本缓冲CCyB逆周期资本缓冲CRD 资本要求指令华创商业地产CRR 资本要求条例EBA 欧洲银行管理局ECB 欧洲央行ESCB 欧洲中央银行系统ESRB 欧洲系统性风险委员会FinStabDEV 金融稳定数据收集令 (Finanzstabilitätsdatenerhebungsverordnung)FinStabG 金融稳定法案 (Finanzstabilitätsgesetz)FSAP 金融部门评估计划FSB 金融稳定委员会德国 FSC 金融稳定委员会 (Ausschuss für Finanzstabilität)FSSA 金融系统稳定性评估G-SII 全球系统重要性机构IPS 机构保护计划IRB 内部评级法KAF 金融稳定协调委员会 (Koordinierungsausschuss für Finanzstabilität)KWG 德国银行法 (Kreditwesengesetz)LCR 流动性覆盖率LRB 杠杆比率缓冲LSI 不太重要的机构M-MDA 与 MREL 相关的最大可分配金额国际货币基金3 德国4国际货币基金组织MPM宏观审慎措施MREL自有资金和合格负债的最低要求NBFI非银行金融机构保密协议国家指定机关NMA国家宏观审慎管理局NSFR净稳定资金比率O-SII其他系统重要性机构RRA降低风险法 (Risikoreduzierungsgesetz)RRE住宅房地产SI重要机构求解V偿付能力监管 (Solvabilitätsverordnung)SRB单一决议委员会SSM单一监管机制SSyRB部门系统性风险缓冲锡红系统性风险缓冲沃尔莫达尔IRV住宅房地产宏观审慎风险条例 (Wohnimmobiliendarlehensrisikoverordnung) 德国国际货币基金组织5执行摘要11. 德国的宏观审慎政策框架和工具包非常完善。FSAP 发现宏观审慎政策的制度安排大多是健全的，运行良好。由于中央银行的分析能力和数据访问能力，以及金融监管机构宏观和微观审慎部门之间的密切协调，风险监测的能力和专业知识都很好。德国的宏观审慎工具包继续发展。主要的未完成任务是在已经确立的贷款价值比和摊销率权力的基础上，增加对住宅房地产贷款的债务收入比和偿债收入比设定上限的权力。这些新增内容将使德国的工具包与同行相提并论。2. 已采取宏观审慎行动应对不断上升的周期性脆弱性。当局从上一个政策周期中吸取了教训，当时可释放缓冲的建立来得较晚且程度有限。尽管围绕 COVID-19 大流行的过程持续存在不确定性，但在 2022 年 1 月，他们提高了缓冲以应对围绕房地产和利率的风险，以及一些企业融资市场的繁荣。一揽子政策锁定了大量的银行资本，并且在负责机构之间进行了及时和良好的协调。3. 需要采取额外的宏观审慎行动来应对住宅房地产市场的脆弱性。近年来，德国住宅房地产价格的涨势有所加强和扩大，而大流行对抑制住房需求几乎没有作用。估值过高的证据加上抵押贷款的加速增长，使得采取以借款人为基础的宏观审慎措施变得越来越紧迫。限制贷款价值比率的行动一直是 ESRB（ESRB，2022 年）和 IMF（IMF 第 IV 条工作人员报告，2018 年；见第 III.B 部分）过去向德国提出的建议的主题。然而，立法工具迄今尚未启动。4. 代表团欢迎在缩小数据差距方面取得的进展。从 2023 年中期开始，经过相当长的延迟，德国央行正在收集的关于住宅房地产贷款标准的全面和一致的数据将可用于支持风险监控，并在需要时对宏观审慎工具进行校准。这些信息将有助于消除剩余的技术障碍，以便在需要时启动具有法律约束力的基于借款人的措施。正在努力建立一个涵盖其他风险领域的金融稳定统计综合数据库（“微数据之家”），并有助于缩小分析差距。5.FSAP 建议加强基于借款人措施的法律基础。当前的风险环境为激活基于借款人的1 本说明的作者是由 Ananthakrishnan Prasad 领导的 FSAP 团队的成员 Roland Meeks 和 Alla Myrvoda (IMF)。感谢德国联邦银行、联邦财政部、联邦金融监管局、欧洲中央银行、哈雷经济研究所的工作人员、金融行业协会的成员、金融媒体的成员、和学术专家。 德国6国际货币基金组织宏观审慎工具，如果只是作为一种预防措施。及早启动具有法律约束力的限制将有助于避免不可持续的家庭杠杆率的累积，并创建有助于公平竞争的市场基准。 FSAP 主张修订当前和未来的基于借款人措施的法律权力，以在贷款标准出现实质性恶化之前提供预防性激活。6.FSAP 建议当局加强目前对银行的住宅房地产贷款预期标准的指导。虽然最近有一些迹象表明，一些贷方可能已经降低（收紧）新房地产贷款的平均贷款价值比（LTV），但应该对 LTV 比率（或引入的其他类似工具）进行具有法律约束力的限制一旦克服了任何剩余的技术和法律障碍，就立即考虑。作为一项临时措施，FSAP 提倡明确反对将交易成本（如费用、佣金和税收）纳入贷款的做法。买家支付这些费用，这在德国可能是相当大的。借鉴其他司法管辖区的经验，FSAP 还建议德国金融稳定委员会 (FSC) 制定和协调一项沟通策略，以支持激活基于借款人的措施，以帮助其校准并提高其在利益相关者中的接受度.7.FSAP 确定了金融稳定委员会宏观审慎战略和沟通的改进空间。FSAP 提倡采取措施提高决策的可预测性，并促进透明度和问责制。最近，FSC 大大改善了其沟通方式。它现在应该开始定期发布会后记录。委员会还努力保持其宏观审慎战略与时俱进。 FSAP 建议下一次战略审查阐明宏观审慎风险与相应缓解措施之间的联系，并将其纳入其总体战略。表 1. 德国：关于宏观审慎框架和工具的建议建议定时*机构加强对尚未启动的借款人工具的立法权力，以促进其有效使用，并迅速引入设定债务收入比和偿债限额的权力。新台币BMF加强对住宅房地产市场贷款预期标准的现行指导。我巴芬FSC 应着手开发一种全面的沟通方法，以支持启动基于借款人的措施。我FSCFSC 宏观审慎策略应将宏观审慎风险与相应缓解措施之间的联系纳入其制定政策的总体方法中。公吨FSCFSC 应承诺公布会后记录。新台币FSC* I = 立即（一年内）； NT = 近期（1 至 3 年内）； MT=中期（3 到 5 年内）。 德国国际货币基金组织7介绍背景和范围8. 对德国宏观审慎框架和工具的评估是 FSAP 监督的关键要素。上一次 FSAP 任务发生在 2015 年，在德国金融稳定委员会 (FSC) 成立后不久，其宏观审慎权威机构以欧洲系统性风险委员会 (2010) 的形式引入了欧洲宏观审慎监管架构，资本要求条例和资本要求指令（2013 年），以及单一监管机制（2014 年）。2该 FSAP 根据其近十年的运营经验审查了德国宏观审慎框架和战略的表现。在此期间发生了很多事情。当局已通过其他工具加强了宏观审慎工具包，并在缩小数据差距方面取得了进展。还观察到一个完整的宏观审慎政策周期，激活、释放和重新激活逆周期资本缓冲和其他工具。 2022 年德国 FSAP 金融部门稳定性评估 (FSSA) 文件中对实施 2016 年 FSAP 建议所取得的进展进行了总结评估。9. 该评估并未涵盖所有宏观审慎政策领域。本文件的范围包括制度框架（第 II.A、B 和 C 部分）以及宏观审慎战略和沟通（第 II.D 部分）；评估基础广泛（第 III.A 部分）以及与住宅和商业房地产（第 III.B 部分）、非金融公司（第 III.C 部分）和系统重要性机构（第III.D)。在每个领域下，评估讨论了相关工具。第 II 部分和第 III 部分最后提出建议，总结于表格1.宏观审慎评估和建议的缩略版也出现在随附的 FSSA 中。本报告不涉及对非银行金融机构的监测及相应的宏观审慎工具。最近的 FSB 同行评审（FSB，2020）处理了该主题的各个方面。保险公司的宏观审慎风险在单独的 FSAP 工作流程中处理。气候风险的宏观审慎维度尚未得到充分发展，无法在此进行处理（尽管该问题已在保险工作流程中涉及）。最后，评估省略了对欧元区相关政策的讨论，而是侧重于德国的具体问题。情境背景10. 德国金融体系很好地抵御了 COVID-19 大流行。在 COVID-19 大流行开始时，当局迅速做出反应，放松了宏观审慎政策的立场。逆周期资本缓冲 (CCyB) 的计划建设被取消，欧洲层面的政策旨在限制分配和鼓励使用资本和2 在整个文本中，“FSC”指的是德国金融稳定委员会（德语，AFS），而不是同名的欧元体系委员会，除非明确提及。 德国8国际货币基金组织流动性缓冲适用于国内监管机构（附件一，表 1）。3正如基金组织宏观审慎政策框架所预见的那样，政策放松旨在帮助金融机构在实际或潜在压力的情况下维持信贷供应（Nier & Olafsson，2020）。金融部门政策得到了强有力的一揽子财政支持措施的补充，包括贷款担保和暂停偿债，这有助于遏制企业破产并避免家庭资产负债表压力（国际货币基金组织，2020 年）。最新数据显示，德国银行系统的资本缓冲远高于监管最低标准（平均一级比率为 16.8%），不良贷款水平持续处于低水平。11. 宏观审慎政策正在收紧。到 2021 年底，在大流行之前建立的脆弱性被判断为再次出现，政策立场相应转向收紧（德意志联邦银行，2021 年；金融稳定委员会，2021 年）。与上次提高 CCyB 的 2019 年类似，人们关注的焦点是住宅房地产行业脆弱性的累积、利率风险以及公司债务市场利差压缩的证据。此外，已经看到银行风险敞口的构成向风险较高的公司借款人倾斜（见第 III.C 部分）。在此背景下，持续的低实际利率环境仍然有利于一些家庭增加杠杆，并有利于部分金融体系的冒险。同时，低利率以及其他结构性因素意味着银行继续报告相对较低的盈利率，这反过来又会限制它们在宏观经济压力下有机地产生资本的能力（参见德国 FSAP 2022 金融体系稳定性评估）。12. 近期旨在增强银行弹性的政策行动适时。在当前的风险环境下，银行显然需要保持稳健的缓冲。除了上述周期性风险外，还存在与 COVID-19 大