1第1期（总第26期）欧盟《反胁迫条例》：内容、动因与前景2022年第1期（总第26期）REPORT 01第1期（总第26期）欧盟《反胁迫条例》：内容、动因与前景清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目课题组近年来，面对复杂多变的国际环境，欧盟正逐步利用其市场和规则力量强化“战略自主”和对外威慑能力。2021年12月8日，欧盟委员会公布了《保护联盟及其成员国免受第三国经济胁迫条例》（下称《反胁迫条例》）草案。本报告在梳理条例重点内容的基础上分析其出台动因与立法及实施前景，以利更好理解条例并研判相关动向。一、《反胁迫条例》的重点内容条例处理的是“经济胁迫”问题。条例认为构成“胁迫行为”的条件主要有二：一是第三国向欧盟和/或其成员国施压，以期影响欧盟和/或其成员国决策。条例与世贸组织（WTO）框架下争端解决机制的适用范围不同，后者处理的是经济争端问题，如美欧钢铝贸易争端。二是第三国使用的手段需为贸易或投资限制手段，以武力或威胁以武力为手段的胁迫行为则不属于这个范围。 条例广泛适用于显性和非显性的“经济胁迫”。美国曾因反对法国颁布的数字服务税法案而决定对24亿美元的法国进口商品征收最高100%的关税a，欧委会将这一案例归于“显性胁迫”。欧委会发布的影响评估文件b还提出了“伪装胁迫”和“无声胁迫”两种“非显性a Josh Zumbrun, Noemie Bisserbe, “Trump Administration Proposes Tariffs Against $2.4 Billion of French Goods”, WSJ, Dec 2, 2019, available at: https://www.wsj.com/articles/trump-administration-proposes-tariffs-against-2-4-billion-of-french-goods-11575328674b European Commission, “Impact Assessment Report on the Commission’s proposal for an anti-coercion instrument” SWD(2021) 371 fi nal, Dec 8, 2021 02国际战略与安全研究报告胁迫”方式。欧委会称2012年中国基于合理检疫要求停止进口菲律宾香蕉的行为是过度的、歧视性的，应当被视为“非显性胁迫”案例。文件甚至认为中国消费者抵制日本产品的个人行为也属于一种“非显性”的“国家胁迫”。条例以反胁迫的制裁工具为核心，但不会轻易使用，体现了欧盟所强调的先协调后制裁的“两步走”原则。条例第五条规定，在欧委会认定胁迫存在且欧盟有必要予以回应后，欧盟将首先与“胁迫方”通过直接谈判、调解或斡旋以及国际仲裁等方式进行接触，以期胁迫行为停止。欧盟还会在相关国际论坛讨论胁迫问题，并与其他受到胁迫的国家一起寻求解决措施。只有当上述手段无法奏效时，制裁工具才被允许使用。欧盟可使用的制裁工具主要包括关税措施、货物进出口限制、公共采购投标限制、外国直接投资限制、贸易相关的知识产权使用限制、金融服务限制等。c在对“胁迫方”制裁的过程中，欧委会将继续审查胁迫情况，如果胁迫行为终止，制裁也将停止。d右图为笔者根据条例内容制作的“反胁迫”行动方案流程：二、《反胁迫条例》出台的背景与动因近年来，随着国际地缘政治竞争加剧，欧盟不断调整自身定位及对外政策，扩充政策工具箱的意识不断上升。2020年9月16日，欧委会主席冯德莱恩在致欧洲议会议长和欧盟理事会主席意向书e中首次正式提出了将“反胁迫”作为新工具的倡议。在修订欧盟《贸易c European Commission, “Annexes to the Commission proposal for an Anti-Coercion Instrument” COM(2021)775 fi nal ANNEXES 1, Dec 8, 2021d European Commission, “Commission Proposal for an Anti-coercion Instrument” COM(2021) 775 fi nal, Dec 8, 2021e European Commission, “Letter of Intent to President David Maria Sassoli and to Chancellor Angela Merkel”, Sep 16, 2020 03第1期（总第26期） 04国际战略与安全研究报告执法条例》的过程中，各成员国均表示了对“胁迫问题”的担忧，在美欧数字服务税争端中美国脱离多边框架的胁迫行为尤其引发讨论。2020年10月28日，欧委会、欧洲议会和欧盟理事会就修订2014版的《贸易执法条例》达成协议，新法规将允许欧盟在更广泛领域采取反制措施。f此后，欧委会在“贸易政策审查报告”g、“2021年工作计划”h等文件中均强调了制定《反胁迫条例》的重要性与急迫性。而从欧盟总体对外战略的角度看，欧委会推出这一条例还出于以下考虑：第一，欧盟希望利用“反胁迫”工具作为政治博弈的新杠杆，通过在涉华问题上贴近美国立场而缩小跨大西洋关系间隙。在第二次美欧“中国问题对话”中，美欧强调了“解决经济胁迫问题的重要性”i，并称将合作维护“基于规则的国际秩序”。2021年12月12日，七国集团外长会发表的联合声明也称中国实施“胁迫性经济政策”。j曾经的胁迫者美国摇身一变成为 “反胁迫者”，可见欧盟的政策思维逻辑缺陷之明显。《反胁迫条例》作为工具的实质作用尚不可知，但却已经被欧盟当作拉拢盟友美国、支持美国对华立场的一张新牌。f European Commission, “EU Strengthens Trade Enforcement Arsenal with Revamped Regulation”, Oct 28, 2020, available at: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1994g European Commission, “Communication on the Trade Policy Review” COM(2021) 66 fi nal, Feb 18, 2021h European Commission, “Commission Work Programme 2021” COM(2020) 690 fi nal, Oct 19, 2020i “Joint Press Release by the EEAS and Department of State on the Second High-Level Meeting of the U.S.-EU Dialogue on China”, Dec 2,2021, available at: https://www.state.gov/u-s-eu-joint-press-release-by-the-eeas-and-department-of-state-on-the-second-high-level-meeting-of-the-u-s-eu-dialogue-on-china/j “Chairs Statement” from G7 Foreign and Development Ministers Meeting, Dec 12, 2021, available at: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1040131/G7_Foreign_and_Development_Ministers__Meeting__December_2021_-_Chair_s_Statement.pdf 05第1期（总第26期）第二，欧盟希望在现有WTO等多边框架解决机制之外寻求“更有力”工具。在此前的胁迫事件中，欧盟曾多次试图通过非制裁手段与第三国协调以寻求停止胁迫，但无果而终。在美法“数字税”争端中，尽管法国等欧洲国家尝试诉诸七国集团会议和经合组织会议等多边途径与美国进行谈判，但美国中途暂停经合组织框架下的多边谈判，并威胁实施报复性关税。此外，尽管欧盟有24个成员国表示反对，美国仍然通过制裁手段对俄欧“北溪-2”天然气管道项目加以阻挠。在美国对伊朗、古巴的制裁中，德国、法国、英国外长以及欧盟外交与安全政策高级代表也曾发表联合声明表示抵制而未果。《反胁迫条例》能够在一定程度上对冲美国胁迫与制裁行为对欧盟的影响，而正在修订中的《阻断法案》（Blocking Statute）也涵盖了域外制裁相关问题的具体条款。第三，欧盟希望寻求决策独立和贸易防御机制强化，以便在“战略自主”的框架下稳步推进各项政策。欧盟2016年发布的全球战略文件将“战略自主”定义为围绕安全、经济、数字、能源等多领域的欧盟全球战略目标。k《反胁迫条例》正是在该框架下欧盟对外政策强硬化、独立化转型的又一标志。同时，该条例进一步补充了其他有关增强欧盟经济韧性的政策倡议框架。例如，2021年5月发布的《对2020年欧洲新工业战略的更新文件》指出，欧盟不应对全球竞争环境保持一味乐观态度，而应当充分利用其贸易防御机制，确保欧盟经济在面对外部压力时的韧性。l从时间上讲，中国与立陶宛的关系变化与该条例草案公布相吻合，中立关系之变或许一定程度加速了条例的出台。但综合上述分k EEAS, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe”, Jun 28, 2016, available at: https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdfl European Commission, “Updating the 2020 New Industrial Strategy: Building a Stronger Single Market for Europe’s recovery” COM(2021) 350 fi nal, May 5, 2021 06国际战略与安全研究报告析可以看出，针对中国并非欧盟推出条例的主要动因。欧盟在立陶宛挑衅中国这一微妙时间点公布草案难脱针对中国之嫌，是以“经济胁迫”的幌子掩盖立陶宛在台湾问题上犯下的严重错误。但也应看到，该条例并非单纯是对中国的挑衅，更是欧盟出于自身利益与发展的多方面考虑所推出的工具。三、《反胁迫条例》的前景评估欧盟及其成员国普遍对作为反胁迫新工具的条例持支持态度，条例成法前景向好。欧盟三大机构推动该条例的立场一致，三方在2021年2月发表联合声明，欧洲议会和欧洲理事会承诺将在欧委会提交草案后及时审批。m在经历了长期咨询后，欧盟多数成员国支持该条例，仅有部分国家提出异议。尤其是2022年上半年担任欧盟轮值主席国的法国支持该条例，利于条例顺利立法。马克龙长期强调建设欧洲主权，他表示，“我们必须从在欧盟边界内合作走向世界，拥有完全的主权，自由选择并掌握自身命运”n，条例与他所设想的“主权欧洲”正相符合。意大利、捷克、爱沙尼亚、芬兰和瑞典反对或怀疑该提案，其主要担忧，其一，是否所有成员国都能“充分参与决策”；其二，条例是否完全符合现有国际法；其三，欧盟的制裁措施对欧盟企业可能弊大于利；其四，条例或影响欧盟成员国的外交环境，欧盟与美国的盟友关系也可能受损。不过，自草案