数字时代治理现代化研究报告（2021年）

数字时代治理现代化研究报告 ——数字政府的实践与创新 （2021年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所 2021年3月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 当今时代，科学技术日新月异，数字化智能化深入发展，深刻影响经济发展趋势与社会运行规律，数字时代已全面到来。党的十九届五中全会指出，要发展数字经济，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，首次明确了数字化发展内涵，即以数字经济、数字社会、数字政府为三大支柱开展数字技术创新与应用。其中，数字政府意指政府的数字化转型，对数字经济、数字社会起着牵引性、带动性作用，保障数字经济、数字社会持续安全发展。 “数字政府”一词最早于2017年出现在政府管理视野。2018年广西、广东两省发布数字政府建设规划，标志着数字政府从建设理念走向落地实践，随后数字政府建设迅速向国内其他省份扩散。2019年党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，将数字政府建设由地方探索提升至国家顶层设计层面。本报告围绕数字政府的内涵意蕴、建设现状、特点趋势、问题挑战进行全面梳理，以期为数字政府建设贡献智慧，助力数字时代国家治理现代化。 关于数字政府概念，报告在梳理学界、政府、企业不同观点后认为，数字政府是对电子政务的延伸和重塑，指政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式，本质上是政府治理的数字化转型。关于数字政府建设进展，报告认为，全球数字政府建设总体处于起步阶段，部分西方国家已进入改革深水区，在技术赋能、数据驱动整体治理等方面持续发力。我国数字政府建设起步较晚，处于全球中上水平，在线服务走在全球前列。实践模式上，呈现自下而上、分散推进、百花齐放的特征，相继涌现出广东、浙江、贵州等成果建设经验。建 设特点上，呈现用户中心、数据驱动、整体协同、泛在智能四大特征。 展望未来，我国数字政府建设还面临多方面问题和挑战，需要着力破解四重矛盾：一是建设供需不平衡的矛盾，地方政府关注数字平台等大型数字项目建设，但对治理的赋能效果及平台的使用情况关注不够。二是统一规划和探索创新的矛盾，已有建设过分强调顶层规划和统一建设运营，数据向上归集、技术向上看齐，向下的回流机制不健全，抑制了基层创新活力。三是创新治理与体制机制的矛盾，官僚制原有的组织规则、运行规则、信息传递规则与数字时代的信息扁平化流动及开放型组织建设不相适应，政府治理理念、治理文化、技术人才等不能满足现代化治理需要。四是数据安全与数据利用的矛盾，数据利用的范围和标准不够明确，政务数据的经济社会赋能作用未充分显现。报告建议，数字政府建设要坚持以人民为中心，处理好统一规划和基层创新的关系，紧紧抓住数据治理这一枢纽工程，开展常态化数字政府效能评价，引导数字政府健康发展。 编写成员：杨 媛 李强治 张春飞 目 录 一、数字时代呼唤政府数字治理能力提升................................................................ 1 （一）治理对象加快数字化转型........................................................................ 1 （二）治理场景日趋复杂多样............................................................................ 2 （三）治理现代化要求极大提升........................................................................ 2 二、数字政府的时代内涵............................................................................................ 3 （一）理论视角：不同层次及主体存在认知差异............................................ 3 （二）实践视角：对电子政务的延伸和重塑.................................................... 7 （三）报告观点：政府治理的数字化转型........................................................ 8 三、数字政府建设图景概览...................................................................................... 11 （一）全球数字政府建设处于起步阶段.......................................................... 11 （二）我国数字政府建设推进势头强劲.......................................................... 13 （三）我国数字政府建设的典型模式.............................................................. 18 （四）我国数字政府建设的代表性应用.......................................................... 23 四、数字政府建设面临的问题与挑战...................................................................... 31 （一）建设供需不平衡的矛盾.......................................................................... 31 （二）统一规划和探索创新的矛盾.................................................................. 32 （三）创新治理和体制机制的矛盾.................................................................. 34 （四）数字安全和数据利用的矛盾.................................................................. 36 五、数字政府建设的思路与建议.............................................................................. 38 （一）坚持以人民为中心推进数字化治理...................................................... 38 （二）处理好统一建设和基层创新的关系...................................................... 39 （三）紧紧抓住数据治理这一枢纽工程.......................................................... 39 （四）开展数字政府建设效能评价.................................................................. 40 图 目 录 图 1 广东省数字政府管理架构................................................................................ 19 图 2 长三角“一网通办”网站 .................................................................................... 24 图 3 政务服务自助大厅示意图................................................................................ 25 图 4 广东省四款移动政务应用................................................................................ 26 图 5 杭州高峰拥堵延时指数及拥堵指数全国排名................................................ 28 图 6 健康码开发时间线............................................................................................ 34 图 7 中国地方政府数据开放平台数量.................................................................... 38 表 目 录 表 1 关于数字政府的代表性观点.............................................................................. 6 表 2 电子政务与数字政府的主要区别...................................................................... 8 表 3 部分西方国家现行数字政府战略.................................................................... 12 表 4 部分省级政府数字政府规划发布情况............................................................ 14 表 5 省级大数据管理机构设立情况........................................................................ 15 表 6 部分省份数字政府建设领导小组设立情况.................................................... 16 表 7 部分省份数字政府运营公司股权结构情况.................................................... 17 数字时代治理现代化研究报告（2021年） 1 一、数字时代呼唤政府数字治理能力提升 （一）治理对象加快数字化转型 随着现代信息技术快速发展及广泛应用，经济社会各领域数字化转型加速推进。个体层面，通过电子证照、通信大数据、健康码等信息，能够形成个人特征、行动轨迹、健康状态的数字画像；企业层面，数字产业化与产业数字化加速推进，2020年上半年我国数字经济规模达17.5万亿元，占GDP比重为38.3%1，成为国民经济的重要支柱；社会层面，网络虚拟社会与物理现实社会双向映射、动态交互，数字孪生城市等概念落地，使得社会运行的数字化得以实现。 个体、企业、社会等主体的数字化转型，倒逼政府关注数字化发展进程，提升数字化治理能力。一方面，个体、企业和社会作为政府治理对象，存在形式及日常活动走向线上化、数字化，要求政府更新监管手段和治理工具，拓宽治理场域，积极应用大数据、云计算和物联网等新兴技术开展治理活动，提升治理效能；另一方面，多元共治的社会治理格局下，个体、企业、社会团体等是治理的重要参与