数字时代治理现代化研究报告（2023年）——大模型在政务领域...

中国信息通信研究院政策与经济研究所 中国信息通信研究院产业与规划研究所 2023年12月 数字时代治理现代化研究报告 (2023年) --大模型在政务领域应用的实践及前景 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 当前，生成式人工智能大模型成为各行各业关注重点和热议话题。以ChatGPT、Bard为代表的大模型是人工智能技术的一次飞跃，代表着AI技术从感知世界、理解世界向创造世界的跃迁。政务领域涉及大量内容生产及人与人交互环节，与生成式AI大模型 高度的信息收集、文本总结、智能交互能力契合度较高，是未来生成式AI大模型应用的肥沃土壤。 自大模型工具出现以来，全球各国纷纷探索新技术在政府治理中的应用可能，推动形成一波以智能化为主要特征的数字政府改革浪潮。从应用广度看，大模型在政务领域的应用探索已较为普遍，包括美国、英国、澳大利亚、加拿大、新加坡、日本、韩国在内的18个国家或地区已将大模型应用在政府事务管理中，场景覆盖政府内部办公、政务信息公开、政务服务提供、民生服务优化和国防航天等5大领域13个细分场景。从应用深度看，部分国家在政务领域的大模型认知率、利用率达到较高水平，罗兰贝格咨询公司预计，在充分应用的前提下，预计大模型将推动公共服务行业降低1.8%的经营成本。从部署推进看，新加坡、日本、美国等实践较为靠前，已推动地方分散探索向集成应用转变，在部署方式、数据处理等方面做出统筹安排。 为用好大模型技术这把“双刃剑”，各国积极推动组织、人才、技术等变革以适应新的治理挑战，同时加快政务领域大模型应用规范。2023年以来，韩国、新加坡、美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、加拿大、丹麦等9个国家相继出台政府机关（公务员）使用生成式AI的临时指南，通过明确使用原则、框定场景范围、建立 监管规范等规避技术风险，推动应用趋向合规。但由于技术尚处于快速发展阶段，治理政策的模糊性仍然存在：一方面 尚未形成有关政府应用人工智能 技术的完善风险治理框架；另一方面，场景分类分级和全流程监管规范较为粗糙，无法实现新技术应用行为的全覆盖。 我国政务领域大模型应用尚处于起步探索阶段。经梳理统计，国内至少有56家大模型厂商在政务领域开展了布局，其中，百度、智谱华章、科大讯飞、商汤科技、中国科学院自动化研究所、阿里云、360和昆仑万维等15家厂商的大模型产品通过备案。北京、上海、杭州、深圳等地出台政策推动政务领域大模型应用落地，政务热线、智能客服、城市治理、医疗、教育是重点落地方向。随着生成式AI大模型的快速发展，预计未来相关技术将广泛应用于各地智慧城市建设、政务服务提供中，成为推动新一轮治理变革的强大力量。政府机构需要强化前瞻部署，主动应对新技术变革带来的机遇和挑战，从战略、业务、组织、风险多个层面对大模型技术形成充分认知，加快探索适合我国的政务大模型开发和应用可行路径，加速政府治理现代化。 目 录 一、AI大模型带来政府治理变革新机遇 .................................................................. 1 二、全球掀起政务领域大模型应用浪潮 .................................................................... 2 （一）探索推进较快，应用前景广阔 .............................................................. 2 （二）覆盖场景丰富，技术潜能初现 .............................................................. 5 （三）部署方式多元，尚无统一路径 ............................................................ 14 （四）配套措施全面，力度持续强化 ............................................................ 17 三、各国加快政务领域大模型应用规范 .................................................................. 19 （一）发布临时指南，使用趋向合规 ............................................................ 19 （二）厘清关键风险，提出管控原则 ............................................................ 22 （三）框定场景范围，分类推进应用 ............................................................ 25 （四）建立使用规范，形成监管闭环 ............................................................ 27 四、我国政务领域大模型技术应用进展 .................................................................. 29 （一）整体尚处起步探索阶段 ........................................................................ 29 （二）政策规范有待细化完善 ........................................................................ 34 （三）国内典型应用实践 ................................................................................ 36 五、趋势展望 .............................................................................................................. 40 （一）平衡应用风险与收益 ............................................................................ 41 （二）强化技术与场景融合 ............................................................................ 41 （三）推动内外部生态建立 ............................................................................ 42 （四）加大高质量数据供给 ............................................................................ 43 图 目 录 图 1 生成式人工智能的产业影响波次顺序 .............................................................. 4 图 2 新加坡Pair公务员文书写作系统 ..................................................................... 8 图 3 日本横须贺市发布由ChatGPT撰写的新闻 .................................................... 9 图 4 葡萄牙司法使用指南项目 ................................................................................ 12 图 5 日本横须贺市机关人员关于ChatGPT回复准确性的调查结果 .................. 23 图 6 AIGC在公共部门应用的风险矩阵 .................................................................. 26 图 7 公务人员使用文本生成AI的提示技巧 ......................................................... 29 图 8 政务领域相关场景厂商数量分布 .................................................................... 30 表 目 录 表 1 各国（地区）政府对大模型技术的应用情况 .................................................. 3 表 2 大模型在政府治理中的应用场景分布 .............................................................. 5 表 3 主要国家（地区）发布的政府机构应用AIGC指南 .................................... 21 表 4 主要国家（地区）关于政务领域AIGC应用原则 ........................................ 24 表 5 国内大模型厂商在政务领域的布局情况 ........................................................ 31 表 6 我国各地区发布的政务领域大模型应用政策 ................................................ 34 数字时代治理现代化研究报告（2023年） 1 一、AI大模型带来政府治理变革新机遇 当前，人工智能领域科技创新异常活跃，日益成为改变世界竞争格局的重要力量。一批里程碑意义的前沿成果陆续突破，以ChatGPT为代表的大模型技术引发通用人工智能新一轮发展热潮。凭借强智能性、强通用性、强交互性优势，大模型与交通、医疗、工业等传统行业深入融合，成为进一步推动产业发展 和治理变革的关键力量。在工业领域，大模型实现汽车、建模等设计的自动优化，通过物流、安防实现智能化管理；在医疗领域，大模型 实现蛋白分子的结构预测，辅助医生影像读片与分析病例报告，推出AI陪护与交互式心理咨询；在金融领域，大模型催生了数字员工，借助AI客服、AI投资顾问、AI财务实现服务的自动化，并进一步优化投资管理与风险管理。 政务领域涉及大量内容生产及人与人交互环节，与生成式AI高度的信息收集、文本总结、智能交互能力重叠较高，是未来大模型应用的肥沃土壤。一方面，政府应用人工智能技术具备良好基础。IDC数据显示，2022年中国人工智能政府行业应用渗透度为52%，仅次于互联网行业（83%）和金融行业（62%）。1据国家发展改革委官方披露，我国政府数据资源占全国数据资源的比重超过3/4，将为大模型训练和持续更迭提供丰富的基础燃料。2另一方面，随着数字政府建设深入，政务服务的普惠化便利化水平不断提升，线上线下服务量随之激增，迫切需要运用新的技术手段解决政府回应能力不足问题。以12345政务服务热线为例，2020-2022年北京市受理群众热线反映分别为1104、1485、7592万件，三年增长588%，其中，简单的咨询答复类热线2022年占比达88%。利用生成式AI智能交互、文档制作 1 IDC，《2022-20