制度化（在）安全：探索中东和北非地区的治理危机编辑者安德里亚·切利诺和埃莉奥诺拉·阿德玛尼介绍人托马斯·古尔伯和保罗·马格里 制度化（在）安全：探索中东和北非地区的治理危机由 Andrea Cellino 和 Eleonora Ardemagni 编辑 © 2021 Ledizioni LediPublishingVia Antonio Boselli, 10 – 20136 米兰 – 意大利 www.ledizioni.it制度化（In）安全：探索中东和北非地区的治理危机由 Andrea Cellino 和 Eleonora Ardemagni 编辑 第一版：2021 年 11 月图片封面：Nada Harib 为 Dcaf 拍摄的照片，2021本出版物中表达的观点仅代表作者的观点，并不一定反映本出版物中提及或代表的机构的立场。打印 ISBN 9788855265980ePub ISBN 9788855265997pdf国际标准书号9788855266000 DOI 10.14672/55265980ISPI。 Via Clerici, 5 20121, 米兰 www.ispionline.it目录和再版信息：www.ledizioni.it 日内瓦安全部门治理中心 - DCAF 是一个国际基金会，其使命是协助国际社会追求安全部门的善治和改革。 DCAF 制定和推广规范和标准，进行量身定制的政策研究，确定促进民主安全部门治理的良好做法和建议，并提供国内咨询支持和实际援助计划。 致谢本报告由意大利国际政治研究所 (ISPI) 和日内瓦安全部门治理中心 (DCAF) 联合制作，代表了我们研究所在安全部门治理和安全部门治理主题方面持久合作的研究成果。中东和北非地区的改革。作为团队合作，编辑要感谢 ISPI 研究助理 Federico Borsari 和 DCAF 初级项目官员 Roberta Maggi 以及 DCAF 利比亚顾问 Emadeddin Badi，感谢他们的宝贵工作和帮助。感谢 ISPI 研究员 Matteo Villa 进行项目协调，感谢 Annalisa Perteghella。特别感谢 Renata Meda 对她持续而宝贵的编辑支持。 目录介绍托马斯·古尔伯，保罗马格里.......................................91.埃马德丁·巴迪，罗伯塔炸面..................................132.埃莱奥诺拉阿德马尼...........................................233.兰吉阿拉丁.........................................................414.机构参与者：安全治理和利比亚政治的作用杰奎琳斯托姆斯基..............................................535.哈姆扎米格里....................................................67 结论和政策建议安德里亚·切利诺，埃莱奥诺拉阿德马尼.............................81 介绍经过十年的起义和内战，中东和北非 (MENA) 地区正面临着无数的“治理危机”：在许多国家，内部冲突、混合安全安排和外部干预正在阻碍国家机构的合法性和运作。事实上，在大多数中东国家，此类治理危机是国家机构本身削弱或全面崩溃的结果，反馈循环似乎看不到尽头。在许多中东和北非国家，由流动的行为者和规则组成的不安全背景普遍存在于大多数日常实践中，这意味着不安全实际上已被制度化。随着正式和非正式的安全行为者发展出复杂而交织的关系，许多“传统”安全秩序已经变成了混合秩序，国家和非国家机构之间的界限变得模糊。与传统的以国家为中心的安全部门治理模式相去甚远，许多行为者现在都在促进在国家和地方层面形成一种“不安全治理”形式。流动且通常功能失调的网络，而不是固定和负责的层次结构，现在是安全治理结构的核心。利比亚和也门是研究中东和北非地区“不安全治理”日益重要的两个关键例子。在这两个国家，旷日持久的冲突和停滞的谈判助长了制度化的不安全感，其中部分正式 10制度化（不）安全军队和武装团体合并，产生了新的武装实体。即使这些新实体获得合法地位，它们大多在国家指挥链之外运作，也不遵守良好的治理规则。虽然解除武装、复员和重返社会 (DDR) 和安全部门治理和改革 (SSG/R) 进程因政治分歧、不信任和外国干涉而陷入瘫痪，但实地的多支军队正在合法地位和行动自主之间繁荣发展。这种不稳定的平衡会产生混乱，因为许多参与者的职权范围和权力重叠。虽然这种现象并不新鲜，但分析人员和政策制定者需要考虑到这种现象，他们试图了解现实并为 SSG/R 设计可行的建议。由于 SSG/R 首先是一个政治过程，它很容易被政治化以实现地缘战略目标，特别是在以制度弱化和强烈依赖混合形式的安全保障为标志的背景下。考虑到这些因素，本报告试图通过为政策制定者和分析师提供一些关键工具来了解 MENA 国家安全部门日益复杂的现实，特别是那些以高度制度化不安全为特征的国家，从而填补文献中的空白。在开篇章节中，Emadeddin Badi 和 Roberta Maggi 概述了整个 MENA 地区的治理危机模式：随着过去十年国家能力的减弱，中央集权和国家对暴力的垄断等经典概念受到挑战。从更广泛的角度来看，以国家为中心的分析框架已不足以阐明该地区的制度现实，也无法设计可持续的 SSG/R 模型。此外，该地区出现的混合安全秩序已经侵蚀了许多 MENA 国家的国家主权，从而为外国行为者的直接和间接干预打开了国内舞台。在如此复杂而微妙的背景下，政策制定者需要摆脱“一刀切”的方法，转而拥抱“有意义改革的可能性领域”。 介绍11接下来，Eleonora Ardemagni 旨在通过关注混合参与者的演变来重新评估也门和 MENA 地区的 SSG/R 格局。根据阿德玛尼的说法，需要重新考虑混合性的概念，因为中东和北非地区的分裂国家已经变成了多管治空间。事实上，两个相互关联的动态已经改变了格局，敦促对 SSG/R 重新调整政策方法。首先，在过去十年中，混合安全行为体已经演变成重新生成的军事力量，其中“军队与民兵的二分法不再突出现实”，因为新力量是自下而上的权力下放过程的产物。其次，支持重建军队的新外部参与者的兴起使后国家中心的安全治理模式以及安全援助的多样化方法最大化，从而进一步降低了中东和北非地区安全格局的凝聚力和国家重建的前景.Ranj Alaaldin 然后反思混合安全命令中的和平建设，重点关注伊拉克的问责制问题。混合安全秩序难以改变：它们受到相互关联的政治和经济动态的支持，而正式当局和外部参与者都没有能力进行管理。随着非常规安全供应商的激增，安全参与者的灰色地带与正式的国家行为者共存。在这种背景下，问责制的挑战是多层次的，正如伊拉克的案例所证明的那样：虽然进行旨在改善问责制的结构性改革是“一项长期的努力”，但政策制定者应该开始“寻找创造性的方法让活动家能够追究民兵责任的能力”，例如通过减少此类行为者逍遥法外的范围——换言之，加强对混合安全提供者的非正式监督形式。在第四章中，杰奎琳·斯托姆斯基阐明了政治精英和机构行为者对善治的影响，特别是利比亚。当今利比亚的政治舞台以长期混杂为特征：在这种情况下，精英们被激励依靠暴力网络来维护 12制度化（不）安全政治现状，导致所谓的“特权暴力”。在卡扎菲功能失调的统治期间出现的“特权暴力”在过去十年中在利比亚各地形成，塑造了国家机构与武装团体之间的关系。这种动态创造了一个基础狭隘和排他性的统治体系，在这个体系中，经济和政治精英为了自己的利益管理国家，为此鼓励腐败和任人唯亲。 “特权暴力”本质上将利比亚的政治舞台与安全部门联系在一起，这使得“民主和安全部门改革前景充其量都是严峻的”。最后，Hamza Mighri 分析了突尼斯安全部门的包容性问题。突尼斯过去十年一贯的改革道路有可能被最近发生的事件蒙上阴影，特别是议会于 2021 年暂停。事实上，尽管在提高 SSG/R 的包容性和赋权方面做了大量工作，但许多障碍阻碍了它的发展。潜力，尤其是在议会监督的有效性方面。在突尼斯，稳固的宪法和法律框架的存在尚未产生有效的 SSG，鉴于近年来军事和其他安全机构的地位日益突出，这将变得更加紧迫。一些因素，例如政治分歧、缺乏统一的安全战略和机构之间的信任，阻碍了迄今为止开展的工作的有效性，特别是在议会一级。反思改善该地区 SSG/R 的新方法非常适合稳定高度不稳定地区的加倍努力。然而，所有作者都强调的一点很清楚：没有从民间社会到政治和经济精英的国内利益相关者的意愿，就不可能进行改革。由于该地区的未来仍然不确定，我们希望您喜欢阅读这份报告，并会在不同作者的作品中找到一些答案。Thomas Guerber DCAF 主任Paolo Magri 执行副总裁，ISPI 1.代理治理：制度弱化对安全部门治理的影响艾玛丁·巴迪，罗伯塔·玛吉在过去的 20 年中，安全部门治理和改革 (SSG/R) 原则在中东和北非地区逐渐或部分实施，并取得了不同程度的成功。然而，尽管做出了这些努力，治理危机仍然普遍存在，不仅在阿拉伯之春之后暴露出来，而且在许多情况下还因随后的混合、腐败、有罪不罚和整体制度削弱的浪潮而加剧。部分解释可能在于韦伯对官僚制和更广泛的官僚化的相当传统的理解，本世纪的理性-法律治理形式仍然扎根于此。诸如等级制度、基于绩效的职业发展（或专业化）、严格的规定和等级结构等关键特征通常被视为大多数制度化权威的理想品质。总的来说，这种理解仍然是治理改革的核心，包括在涉及国家安全部门时。在日益脆弱和动荡的环境中——尤其是在持续的 COVID-19 大流行中——治理危机可能有多种形式。在一些国家，公共部门的官僚结构逐渐人满为患，以至于它们仍然是国家预算的必然消耗，同时仍然缺乏从体制机制有效运作的能力。 14制度化（不）安全看法。在另一些国家，薄弱的国家机构正在努力应对其运作中日益复杂的现实，从而无法满足当地民众对效率和透明度的期望。正是在这种背景下，在该地区最脆弱的环境中，非国家混合行动者通过接管国家职能并模糊正式和非正式角色和责任之间的界限，从而填补了服务提供的空白，因为他们逐渐在“国家”中站稳了脚跟。国家能力的这种分散对诸如武力使用垄断等概念提出了挑战，以集中使用武力为前提的 SSG/R 蓝图在冲突和混合环境中越来越被认为是过时的。取而代之的是，它们被叙述性地交换为更分散和以人为本的 SSG/R 方法，这些方法有利于非正式的民间监督形式。然而，这些操作起来极其复杂，并且呈现出它们自己独特的挑战。这种教义转变无论多么重要，都只是看待该地区的最新概念镜头，并且仍在努力充分考虑混合现实及其对治理结构、安全部门及其他领域的长期影响。为了为接下来的章节奠定基础，本介绍性章节侧重于概述，由于采用的区域视角，治理失败的关键模式和安全治理政策中显着的新兴趋势，以非详尽的方式概述。阿拉伯之春以来治理失败的区域模式“在一个试图阻止它的系统中，很难对你的管理方式发表意见。”1失灵的治理结构是该地区政府失灵的基础1“无需庆祝：十点的阿拉伯之春”，《经济学人》，2020 年 12 月 16 日。 代理治理15革命浪潮。然而，尽管该地区一些最无情的领导人在 20 世纪的第一个十年倒台，但这些相同的结构仍然存在，他们不仅有限制公民自由和专制滥用的可怕记录，而且有蓄意蓄意的倾向。和嵌入式低效率。这些遗产导致了国家-社会和军民关系（与执政当局的关系仍然过于密切）不断恶化，以及普遍缺乏信任的气氛。然而，这种气氛并不令人意外：例如，腐败猖獗的黎巴嫩政府不仅未能保护其公民免受 2020 年 8 月 4 日贝鲁特港口发生灾难性爆炸的影响，而且甚至没有对受害者承担一点责任，在政治精英的存在、利益和责任使这场无法形容的社会、能源和金融危机更加恶化