宏观观察2021年第70期（总第393期）：从国际比较看基础设施作用与我国基建发展空间

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 ● 《国别/地区观察》 作 者：梁婧 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 4097 签发人：陈卫东 审 稿：周景彤 联系人：王梅婷 电 话：010 – 6659 1591 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2021年12月9日 2021年第70期（总第393期） 从国际比较看基础设施作用 与我国基建发展空间＊ 近年来随着我国经济增长模式转变以及基础设施投资增速的放缓，市场出现是否还需要大规模基础设施建设的讨论。投资是构建双循环新发展格局的重要一环，而基础设施是畅通两个循环的重要基础。理论与经验实证研究都证明了基础设施对于经济增长的重要作用。本文从各国经验总结基础设施建设发展的特点，从中国实际发展看基础设施建设发展空间，分析中国推进基础设施建设过程中值得关注的问题，并提出针对性建议。 研究院 宏观观察 2021年第70期（总第393期） 1 从国际比较看基础设施作用与我国基建发展空间 近年来随着我国经济增长模式转变以及基础设施投资增速的放缓，市场出现是否还需要大规模基础设施建设的讨论。投资是构建双循环新发展格局的重要一环，而基础设施是畅通两个循环的重要基础。理论与经验实证研究都证明了基础设施对于经济增长的重要作用。本文从各国经验总结基础设施建设发展的特点，从中国实际发展看基础设施建设发展空间，分析中国推进基础设施建设过程中值得关注的问题，并提出针对性建议。 一、从各国经验看基础设施建设是拉动经济增长的重要因素 理论与实证研究都证明了基础设施建设对于经济增长的重要作用。从影响机制看，一是通过拉动需求以及资本积累，直接影响经济增长水平，二是作为具有外部性的准公共物品，具有溢出效应和网络效应。一方面，基础设施水平的提升能够提高市场主体生产和交易效率，降低企业成本，提高全要素生产率和劳动生产率。另一方面，加强不同区域之间要素流动，促进城市、农村地区发展，降低贫困发生率，同时推动各地区之间优势互补，缩小区域差距。如果观察不同国家基础设施情况可以看到，经济发展水平越高的地区，基础设施建设相对较好，公路、铁路密度较高，而经济发展水平相对较落后的地区，基础设施建设不足，公路、铁路密度也较低（图1）。对比来看可以总结出以下几点启示。 图1：各国公路密度与铁路密度 资料来源：中国银行研究院 050100150200250300350024681012日本德国英国法国韩国印度法国中国越南菲律宾巴西阿根廷马来西亚墨西哥泰国俄罗斯公路密度（公里/100平方公里）铁路密度（公里/100平方公里） rQtOrPpPxPtMyQtRtOwPnR9PcM6MnPrRnPnMjMrQnPeRoOuN8OrQsPxNoOqOwMnRqQ 2 2021年第70期（总第393期） 一是基础设施建设与工业化发展相互促进，工业化过程往往也是基础设施较快发展的过程。一方面，工业化快速发展和技术进步提高了基础设施的建设能力，产业分工的细化与合作、产品市场的开拓、生产和生活水平的提升也拉动了对于高效、便捷的基础设施需求，进一步加快了基础设施建设。另一方面，基础设施发展为工业化高效发展提供了条件。英、美等发达国家在其崛起与工业化发展过程中，铁路、公路等基础设施快速发展。英国1825年开通了世界第一条蒸汽动力铁路，美国1830年第一条铁路建成通车，此后两国相继进入铁路建设高潮期，1890年英国已形成总长达3.2万公里的全国性铁路网，美国1916年铁路营业里程达到40.9万公里的历史最高峰。美国在20世纪50年代推进高速公路网计划，1979年美国公路总里程达610万公里。从20世纪50年代到80年代，以发达国家为代表的主要国家逐步形成以高速公路为骨架的干线公路网。同期，英、美工业化也较快发展，其中美国工业增加值占比在20世纪50年代达到平均31%左右的历史高点。 以阿根廷为代表的拉美国家是我们理解基础设施与工业化关系的一个典型案例1。阿根廷在19世纪末就已形成工业化雏形，在工业革命、初级产品出口导向等带动下，阿根廷工业制造能力不断提升，20世纪30年代工业生产产值第一次超过农业。大萧条后转向进口替代发展模式，阿根廷也迎来了一段工业化发展的高潮期，1966年工业占GDP的比重上升到近50%。在上述时期，阿根廷铁路等基础设施较快发展，1900年其铁路增加到1.65万公里，1960年建成4.8万公里。20世纪70年代后在债务危机、经济自由化改革等影响下，阿根廷陷入去工业化困境，工业占GDP比重一路下滑，2020年已降至22.5%。伴随去工业化，阿根廷货物和旅客锐减，铁路营业里程也逐步降低，1976年至1980年5500公里轨道废弃。1980年后推动铁路私有化，在盈利驱动下铁路投资、维护不足，事故频发，铁路运营里程进一步降至不足2万公里。2008年政府开始重新推动铁路国有化，2015年宣布全部铁路国有化。近些年阿根廷政府着力推动铁路系统恢复，推动铁路现代化发展，并寄希望以此带动工业和经济发展。 二是仅靠基础设施建设与投资较难带来经济持续增长。经济持续发展的动力和基 1 21世纪经济报道对此进行了一个专题报道。 宏观观察 2021年第70期（总第393期） 3 础来自产业，基础设施建设能提高产业发展效率进而促进经济增长，但仅仅依靠基础设施难以推动经济持续增长。比如，日本面对90年代经济泡沫破裂、1998年亚洲金融危机、2008年全球金融危机，通过加大财政支出推动基础设施建设。日本单位GDP内陆交通基础投资额高于德国、美国（图2），但其GDP增长表现不佳，2000-2019年GDP增速平均为0.9%，低于德国（1.4%）、美国（2.1%），更低于韩国（4.1%）（图3）。从GDP各主要分项看，日本经济持续低迷，主要还在于人口老龄化严重、居民收入增长乏力，私人消费增长动力不足，同时工业占GDP的比重持续降低，从1989年的37%降至2012年的26.6%，私人企业设备投资增长明显放缓。1991-2020年日本GDP中私人消费、私人企业设备投资对实际GDP同比增长的拉动分别平均为0.38%、0.04%，低于1981-1990年2.25%、1.36%的平均水平。经济持续低迷带来财政收入增长乏力，而政府支出不断扩大，日本政府债务过高的问题不断凸显，20世纪90年代以来日本政府债务占GDP的比重持续攀升，2001年突破100%，此后逐步上升至2020年的224.9%。在此背景下，日本基建投资持续性难以保障。虽然1992-1993年日本公共投资对实际GDP同比增长的拉动明显上升，在1%左右。但由于经济持续低迷，基建投资的能力与需求不足，公共投资对GDP的拉动作用也逐步降低。因此，在经济内生动力不足的情况下，仅靠基建投资较难带来经济的持续回升。 图2：单位GDP内陆交通基础设施投资额 图3：GDP增速 资料来源：中国银行研究院 0.00.51.01.52.02.53.020002004200820122016德国日本韩国美国-8-6-4-202468102000200320062009201220152018德国日本韩国美国美元 % 4 2021年第70期（总第393期） 图4：日本GDP中主要分项对实际GDP同比增长的拉动（%） 资料来源：中国银行研究院 三是基础设施对经济拉动作用的大小受设施建设质量的影响。比如，印度的公路密度、铁路密度在发展中国家中相对较高，甚至还高于中国，这有统计标准的原因。从实际情况看，印度基础设施存在建设滞后、质量差、建设难度大等问题。根据世界经济论坛《全球竞争力报告》，印度交通、公用等基础设施水平在141个国家中排名第70位，信息通信技术的使用排名第120位。而中国这2项排名分别为第36、18位。因此，印度虽然基础设施统计数据看似较高，但低质量、不稳定的基础设施对经济增长拉动作用有限，甚至制约经济发展。 四是基础设施建设与投资的可持续性是各国面临的重大难题。基础设施建设对于经济增长与发展的重要作用毋庸置疑，但从实际情况来看基础设施建设普遍面临可持续性的难题。第一，资金来源不足。基础设施投资资金规模大、建设周期长、投资风险大，不论是发达国家还是发展中国家都面临着资金不足的制约。基础设施尤其是社会性基础设施主要由政府承担，这往往面临财政压力较大、经营效率较低等问题，并且可能通过税收、利率等渠道对私人投资造成挤出。私人投资则存在商业可持续性、政府与市场合作模式有待探索等问题。第二，基础设施维护、更新不足。美国、日本等许多发达国家基础设施建设起步较早，由于维护和资金不足，许多基础设施老化严重。比如，美国近四分之一的桥梁存在问题，美国土木工程师协会2017年将美国基础设施平均级别定为“D+”，2021年评级提升至“C-”，为近20年首次跨越“D”级。 宏观观察 2021年第70期（总第393期） 5 如何解决这一问题仍在探索之中。 二、从中国发展看基础设施建设仍有较大空间 近些年随着经济快速发展和政策大力支持，我国基础设施规模和竞争力大幅提升。根据世界经济论坛《全球竞争力报告》，2019年中国在基础设施领域排名第36位，比2017年公布的排名提高10位。但中国排名仍要低于美（第13位）、日（第5位）、德（第8位）、新加坡（第1位）等主要发达国家。中国基础设施建设还有较大进步空间。 （一）交通基础设施密度低，市政基础设施领域发展空间大 伴随经济高速增长，中国基础设施较快发展，尤其是在交通、电力、通信等领域发展迅速。铁路、高速铁路、高速公路等交通设施规模位于世界前列。但与世界主要发达国家相比，中国建设密度、建设质量仍存在较大差距。同时中国还处于发展阶段，人均GDP刚刚超过1万美元，中国人口规模大、区域广阔，消费与产业发展空间巨大，基础设施是提升经济运行效率、利好长远发展的重要基础，从未来中国经济发展需求看，中国诸多基础设施领域建设仍有待推进。 一是交通基础设施密度低，质量和配套服务效率有待提升。从前文图1可以看到，中国公路、铁路密度与发达国家仍有较大差距。美国早在1916年铁路里程就达到40.6万公里的历史最高，目前仍有20多万公里仍在运行中，而中国2020年为14.6万公里。根据《全球竞争力报告》，中国铁路密度排名靠后，2019年在全球141个国家中排在第61位。此外，在道路质量、航空运输服务效率、港口服务效率等方面排名也较为靠后，2019年排名分别为第45、66、52位。虽然近年关于美、欧等基础设施老化等问题引起大家关注，但这些设施是一两百年前建设的，不可否